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中华人民共和国和拉脱维亚共和国关于刑事司法协助的条约

作者:法律资料网 时间:2024-07-02 03:26:16  浏览:8278   来源:法律资料网
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中华人民共和国和拉脱维亚共和国关于刑事司法协助的条约

中国 拉脱维亚


中华人民共和国和拉脱维亚共和国关于刑事司法协助的条约


  中华人民共和国和拉脱维亚共和国(以下简称“双方”),

  在相互尊重国家主权和平等互利的基础上,为促进两国在刑事司法协助领域的有效合作,

  决定缔结本条约,并达成协议如下:

  第一条 适用范围

  一、双方应当根据本条约的规定,在有关刑事程序中相互提供司法协助。

  二、本条约不适用于:

  (一)对人员的引渡;

  (二)执行请求方作出的刑事判决、裁定或者决定,但是被请求方法律和本条约许可的除外;

  (三)移交被判刑人以便服刑;

  (四)刑事诉讼的转移。

  三、本条约仅适用于双方之间的相互司法协助。本条约的规定,不给予任何私人当事方以取得或者排除任何证据或者妨碍执行请求的权利。

  第二条 中央机关

  一、为本条约的目的,双方指定的中央机关应当为相互请求和协助直接进行联系。

  二、本条第一款所指的中央机关,在中华人民共和国方面是司法部和最高人民检察院,在拉脱维亚共和国方面是内务部、总检察长办公室和司法部。

  三、任何一方如果变更其指定中央机关,应当通过外交途径将该变更通知另一方。

  第三条 拒绝或者推迟协助

  一、存在下列情形之一的,被请求方可以拒绝提供协助:

  (一)请求涉及的行为根据被请求方法律不构成犯罪;

  (二)被请求方认为请求涉及的犯罪是政治犯罪;

  (三)请求涉及的犯罪根据被请求方法律纯属军事犯罪;

  (四)被请求方有充分理由认为,请求的目的是基于某人的种族、性别、宗教、国籍或者政治见解而对该人进行侦查、起诉、处罚或者其他诉讼程序,或者该人的地位可能由于上述任何原因受到损害;

  (五)被请求方已就请求所涉及的同一犯罪对同一人作出最终裁决;

  (六)被请求方认为,执行请求将损害本国主权、安全、公共秩序或者其他重大公共利益,或者违背本国法律的基本原则。

  二、如果执行请求将会妨碍正在被请求方进行的侦查、起诉或者其他诉讼程序,被请求方可以推迟提供协助。

  三、在根据本条拒绝或者推迟提供协助前,被请求方应当考虑是否可以在其认为必要的条件下准予协助。请求方如果接受附条件的协助,则应当遵守这些条件。

  四、被请求方如果拒绝或者推迟提供协助,应当将拒绝或者推迟的理由通知请求方。

  第四条 请求的形式和内容

  一、请求应当以书面形式提出,并且由请求方的请求机关签署或者盖章。在紧急情形下,被请求方可以接受其他形式的请求,请求方应当随后迅速以书面形式确认该请求,但是被请求方另行同意的除外。

  二、请求应当包括以下内容:

  (一)请求所涉及的进行侦查、起诉或者其他诉讼程序的主管机关的名称;

  (二)对于请求所涉及的案件的性质、案情概要以及可适用的法律规定的说明;

  (三)对于请求提供的协助、协助的目的以及与案件相关性的说明;

  (四)希望请求得以执行的期限。

  三、在必要和可能的范围内,请求还应当包括:

  (一)任何诉讼程序涉及的人员,包括被取证人员、受送达人以及需查找或者辨别的人员的身份、居住地以及该人与诉讼的关系的资料;

  (二)关于需勘验或者检查的地点或者物品的说明;

  (三)在执行请求时需遵循的特别程序及其理由的说明;

  (四)关于需搜查的地点以及需查询、冻结、扣押的财物的说明;

  (五)保密的需要及其理由的说明;

  (六)关于被邀请前往请求方境内作证或者协助调查的人员有权得到的津贴和费用的说明;

  (七)有助于执行请求的其他资料。

  四、被请求方如果认为请求中包括的内容尚不足以使其处理该请求,可以要求提供补充资料。

  五、根据本条提出的请求和辅助文件,应当附有被请求方文字或者英文的译文。

  第五条 请求的执行

  一、被请求方应当按照本国法律迅速执行协助请求。

  二、被请求方在不违背本国法律的范围内,可以按照请求方要求的方式执行协助请求。

  三、被请求方应当将执行请求的结果迅速通知请求方。如果无法提供所请求的协助,被请求方应当将原因通知请求方。

  第六条 保密和限制使用

  一、如果请求方提出要求,被请求方应当对请求,包括其内容和辅助文件,以及按照请求所采取的行动予以保密。如果不违反保密要求就无法执行请求,被请求方应当将此情况通知请求方,请求方应当随后决定该请求是否仍然应当执行。

  二、如果被请求方提出要求,请求方应当对被请求方提供的资料和证据予以保密,或者仅在被请求方指明的条件下使用。

  三、未经被请求方事先同意,请求方不得将根据本条约所获得的资料或者证据用于请求所述案件以外的其他任何目的。

  第七条 送达文书

  一、被请求方应当根据本国法律并依请求,送达请求方递交的文书。但是对于要求某人作为被指控犯罪的人员出庭的文书,被请求方不负有执行送达的义务。

  二、被请求方在执行送达后,应当向请求方出具送达证明。送达证明应当包括送达日期、地点和送达方式的说明,并且应当由送达文书的机关签署或者盖章。如果无法送达,则应当通知请求方,并且说明原因。

  第八条 调取证据

  一、被请求方应当根据本国法律并依请求,调取证据并移交给请求方。

  二、如果请求涉及移交文件或者记录,被请求方可以移交经证明的副本或者影印件;在请求方明示要求移交原件的情况下,被请求方应当尽可能满足此项要求。

  三、在不违背被请求方法律的范围内,根据本条移交给请求方的文件和其他资料,应当按照请求方要求的形式予以证明,使其可以依请求方法律得以接受。

  四、被请求方在不违背本国法律的范围内,可以同意请求中指定的人员在执行请求时到场,并允许这些人员通过被请求方主管机关的官员向被取证人员提问。为此目的,被请求方应当迅速将执行请求的时间和地点通知请求方。

  第九条 拒绝作证

  一、根据本条约被要求作证的人员,如果被请求方法律允许该人在被请求方提起的诉讼中的类似情形下不作证,则可以拒绝作证。

  二、如果根据本条约被要求作证的人员,主张依请求方法律有拒绝作证的权利或者特权,被请求方应当要求请求方提供是否存在该项权利或者特权的证明书。请求方的证明书应当视为是否存在该项权利或者特权的充分证据。

  第十条 安排有关人员作证或者协助调查

  一、被请求方应当根据请求方的请求,邀请有关人员前往请求方境内出庭作证或者协助调查。请求方应当说明需向该人支付的津贴和费用的范围。被请求方应当迅速通知请求方该人是同意作证或者协助调查。

  二、要求有关人员在请求方境内出庭的文书送达请求,应当在不迟于预定的出庭日六十天前递交给被请求方。在紧急情形下,被请求方可以同意在较短期限内递交。

  第十一条 移送在押人员以便作证或者协助调查

  一、经请求方请求,被请求方可以将在其境内的在押人员临时移送至请求方境内以便出庭作证或者协助调查,条件是该人同意,而且双方已经就移送条件事先达成书面协议。

  二、如果依被请求方法律该被移送人应当予以羁押,请求方应当对该人予以羁押。

  三、请求方应当在被移送人作证或者协助调查完毕后,尽快将该人送回被请求方。

  四、为本条的目的,该被移送人在请求方被羁押的期间,应当折抵在被请求方判处的刑期。

  第十二条 证人和鉴定人的保护

  一、请求方对于到达其境内的证人或者鉴定人,不得针对该人在入境前的任何作为或者不作为进行侦查、起诉、羁押、处罚或者采取其他限制人身自由的措施,也不得要求该人在请求未涉及的任何侦查、起诉或者其他诉讼程序中作证或者协助调查,除非事先取得被请求方和该人的同意。

  二、如果上述人员在被正式通知无需继续停留后十五天内未离开请求方,或者离开后又自愿返回,则本条第一款不再适用。但是,该期限不包括该人由于本人无法控制的原因而未离开请求方的期间。

  三、对于拒绝根据第十条或者第十一条作证或者协助调查的人员,不得由于此种拒绝而施加任何刑罚或者采取任何限制其人身自由的强制措施。

  第十三条 查询、搜查、冻结和扣押

  一、被请求方应当在本国法律允许的范围内,执行查询、搜查、冻结和扣押作为证据的财物的请求。

  二、被请求方应当根据请求方的请求向其提供执行上述请求的结果,包括查询或者搜查的结果,冻结或者扣押的地点和状况以及有关财物随后被监管的情况。

  三、如果请求方同意被请求方就移交所提出的条件,被请求方可以将被扣押财物移交给请求方。

  第十四条 向被请求方归还文件、记录和证据物品

  请求方应当根据被请求方的要求,尽快归还被请求方根据本条约向其提供的文件或者记录的原件和证据物品。

  第十五条 犯罪所得和犯罪工具

  一、被请求方应当根据请求,努力确定犯罪所得或者犯罪工具是否位于其境内,并且应当将调查结果通知请求方。请求方在提出这种请求时,应当将其认为上述犯罪所得或者犯罪工具可能位于被请求方境内的理由通知被请求方。

  二、如果根据本条第一款,涉嫌的犯罪所得或者犯罪工具已被找到,被请求方应当根据请求,按照本国法律采取措施冻结、扣押和没收上述犯罪所得或者犯罪工具。

  三、在本国法律允许的范围内并依照双方商定的条件,被请求方可以根据请求方的请求,将上述犯罪所得犯罪工具的全部或者部分,或者出售有关资产的所得移交给请求方。

  四、在适用本条时,被请求方和第三人对上述犯罪所得或者犯罪工具的合法权益应当根据被请求方法律受到尊重。

  第十六条 通报刑事诉讼结果

  一、曾根据本条约提出协助请求的一方,应当根据被请求方的要求,向被请求方通报协助请求所涉及的刑事诉讼的结果。

  二、一方应当根据请求,向另一方通报其对该另一方国民提起的刑事诉讼的结果。

  第十七条 提供犯罪记录

  如果在请求方境内受到刑事侦查或者起诉的人在被请求方境内曾经受过刑事追诉,则被请求方应当根据请求,向请求方提供该人的犯罪记录和对该人判刑的情况。

  第十八条 交流法律资料

  双方可以根据请求,相互交流各自国家现行的或者曾经实施的与履行本条约有关的法律和司法实践的资料。

  第十九条 证明和认证

  为本条约的目的,根据本条约转递的任何文件,不应要求任何形式的证明或者认证,但是本条约另有规定的除外

  第二十条 费 用

  一、被请求方应当负担执行请求所产生的费用,但是请求方应当负担下列费用:

  (一)有关人员按照第八条第四款的规定,前往、停留和离开被请求方的费用;

  (二)有关人员按照第十条或者第十一条的规定,前往、停留和离开请求方的费用和津贴,这些费用和津贴应当根据费用发生地的标准和规定支付;

  (三)鉴定人的费用和报酬;

  (四)笔译和口译的费用和报酬。

  二、请求方应当根据要求,预付由其负担的上述津贴、费用和报酬。

  三、如果执行请求明显地需要超常性质的费用,双方应当协商决定可以执行请求的条件。

  第二十一条 外交或者领事官员送达文书和调取证据

  一方可以通过其派驻在另一方的外交或者领事官员向在该另一方境内的本国国民送达文书和调取证据,但是不得违反该另一方法律,并且不得采取任何强制措施。

  第二十二条 其他合作基础

  本条约不妨碍任何一方根据其他可适用的国际协议或者本国法律向另一方提供协助。双方也可以根据任何其他可适用的安排、协议或者惯例提供协助。

  第二十三条 争议的解决

  因本条约的解释和适用产生的争议,如果双方中央机关不能自行达成协议,应当通过外交途径协商解决。

  第二十四条 生效、修订和终止

  一、本条约须经批准,批准书在里加互换。条约自互换批准书之日后第三十天生效。

  二、双方可以随时通过换文修订本条约。该修订自通过外交途径收到后一份书面通知之日后第三十天生效。

  三、任何一方可以随时通过外交途径,以书面形式通知终止本条约。终止自该通知发出之日后第一百八十天生效。

  四、本条约适用于其生效后提出的请求,即使有关作为或者不作为发生于本条约生效前。

  下列签署人经各自政府适当授权,签署本条约,以昭信守。

  本条约于二OO四年四月十五日订于北京,一式两份,每份均以中文、拉脱维亚文和英文制成,三种文本同等作准。如果对本条约的解释发生分歧,以英文文本为准。

                         中华人民共和国代表    拉脱维亚共和国代表

                           戴 秉 国       维涅塔·姆伊日涅采

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景德镇市人才资源开发资金管理暂行办法

江西省景德镇市人民政府


景德镇市人民政府关于发布《景德镇市人才资源开发资金管理暂行办法》的通知

景府发[2001]7号

各县(市、区)人民政府,市政府各部门,市直有关单位:
  《景德镇市人才资源开发资金管理暂行办法》已经2001年3月26日市政府第34次常务会议讨论通过,现予发布施行。

二OO一年四月八日


景德镇市人才资源开发资金管理暂行办法

  第一条 为开发我市人才资源,加强人才开发资金的管理,落实《景德镇市人民政府关于进一步加快科技人才队伍建设的决定》,根据有关法律、法规和上级有关文件精神,结合我市实际,制订本办法。

  第二条 人才资源开发资金(以下简称人才资金)是指市政府设立的专项用于人才资源开发的财政性资金。人才资金的使用严格遵守公开、平等、竞争、择优的原则。

  第三条 市政府设立市人才资金理事会。市人才资金理事会负责管理人才资金,审批人才资金的使用。理事会办事机构设在市人事部门,具体负责人才资金的日常事务。

  第四条 市人才资金理事会由会长、副会长、理事若干人组成。会长由分管副市长担任,副会长由市人事局局长担任,理事由市组织、科技、财政、审计、教育等部门的负责人担任。

  第五条 人才资金的来源:
  (一)市政府的专项拨款;
  (二)企、事业单位和社会各界的捐助;
  (三)资金的回收部分;
  (四)其他合法来源。

  第六条 市政府鼓励单位、团体和个人捐助人才资金。

  第七条 人才资金主要用途:
  (一)为我市引进急需的专业技术人才或组织赴外地开展人才交流活动提供资助;
  (二)为我市储备符合长远人才资源规划的专业技术人才提供资助;
  (三)为培养开发我市适用性紧缺专业技术人才和高层次专业技术人才提供资助;
  (四)为我市优秀专业技术人才从事研究开发和从事有较高科技水平或学术价值的论著出版提供资助;
  (五)其他经市人才资金理事会审定的人才资助项目。

  第八条 申请人才资金的程序:
  (一)申请人才资金的单位或个人,必须填报《景德镇市人才资源开发资金资助申请书》,经主管部门同意后,报送市人才资金理事会审批。
  (二)市人才资金理事会在收到申请单位或个人材料后,不定期召开理事会进行评审,确定资助名单。
  (三)获得人才资金资助的单位或个人,须与市人才资金理事会签订《景德镇市人才资源开发资金资助合同》,并严格履行合同中的各项规定,对未履行合同的,收回资助金,并追究其法律责任。

  第九条 申请人才资金应具备以下条件:
  (一)用于人才引进的,人才引进方案必须经过市人事部门批准,人才引进对象应是大学本科以上学历或具有高级以上专业技术职称的专业技术人才。
  (二)用于人才储备的,储备人才须由市人才市场办理人事代理,储备的人才应具有大学本科以上学历或具有高级以上专业技术职称。
  (三)用于人才培养和开发的,必须有具体的人才培养开发计划或规划,培养开发工作应取得突出成绩,并获得市级以上政府表彰。
  (四)用于科研开发的,该科研项目必须获得市级以上科技管理部门的项目认定;用于论著出版的,该论著应获得省级以上奖励。
  (五)博士专项资金的资助对象必须取得博士学位。

  第十条 凡获得人才资金资助的科技项目产生效益或引进人才取得收益的单位,应偿还资助本金。

  第十一条 加强人才资金的监督管理,确保专款专用。人才资金由市人才资金理事会统一掌握使用,在市财政设立专门帐户,由财政统一拨付和管理,任何单位和个人不得挤占或挪为他用。

  第十二条 人才资金的管理要严格遵照国家财经纪律要求和财政、财务管理规定,帐目要清楚,每年度进行专项审计。

  第十三条 本办法具体应用中的问题由市人事部门负责解释。

  第十四条 本办法自颁布之日起施行。


论土地征收中农民利益的保障

张 禄 强


序言
  我国的土地征收是指为国家为了社会为了公共利益的需要,依照法定程序,将农民集体所有土地转变为国家所有,并给以农村集体经济组织和农民个人相应的补偿。伴随着我国工业化、城市化的不断加快,城市建设用地越来越多的依靠土地征收的方式满足。目前全国失地农民数量已接近4000万人,每年围绕农村土地土地征收中引发的冲突占了中国群发冲突的很大比重,表明失地农民的生存发展已是政府与社会面临的重要课题和挑战。
  政府和某村委会在村民完全不知情的情况下,征用胜利村141.8亩地,其中四组被征地71.5亩,名目是建设所谓的“广场”,同年10月该块地却出现在当地媒体,以40.6万/亩向社会公开出让,其转让价格几乎是补偿给村民价格的10倍。随后,佳美房地产开发有限公司以5768万元的最高价取得了这块土地的使用权。就这样,某政府以建设广场名义征用的耕地,转眼成了商品房建设用地,而四组村民同样没能拿到一分钱,甚至连白条也没见到。村民为了要回自己应有的征地款,几年来奔波与镇政府、市政府甚至省政府之间,但直到今天,他们仍没拿到一分钱。
  案例中某政府和某村委会在村民完全不知情的情况下,把农民赖以生存的耕地征作为城市化用地,建设所谓的“广场”。农民的耕地被征走了,补偿款却至今一分钱的都没有拿到。土地征收过程中这样的现象普遍存在,由于土地征收法律制度的不完善、征收权力运作的失范、保障农民权益的的缺位,在土地征收中被征收农民成为最大的利益受损者。本文根据存在的问题,从法律角度对土地征收中农民权益的保护作一探讨。
  一、现行征收制度在农民权益保护上的不足

  (一)、土地制度对农民参与其中的排斥
  我国现行与土地有关的法律有《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等规定:农民对集体所有土地拥有承包经营权。但是法律对土地承包经营权的规定是模糊性的。在现行的土地制度框架内,集体土地所有权的主体模糊不清。《农村土地承包法》第十二条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民所有的,由村内该农村集体经济组织或者村民小组经营管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农民集体经营、管理。”对于所有权到底是属于村农民集体还是农民集体经济组织或者乡农民集体,都没有明确的规范,土地承包合同的当事人各种各样,没有统一的法律标准,造成了现实中的混乱,使得农民承包土地经营权在国家土地征收制度面前不堪一击。因为《宪法》和《土地管理法》明确规定了国家为公共利益的需要,可以对土地实行征收,另一方面《土地管理法》也明确规定了“任何单位或个人使用土地,必须使用国有土地,凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地,都必须请求政府动用地役权,从而满足其用地需要”。即征收权的行使是集体土地变为国有的唯一途径根据《土地管理法》第三十四条规定,只有国有土地使用权才能上市流转,也就是说,无论为了公共利益还是商业开发,全部都需要通过“征收”这一行政化的手段进行。因此在现有的框架下,土地征收的主体是国家,这种征收是国家行政行为,具有强制性,征收土地的标的是集体所有的土地。在土地征收过程中的国家、集体、农民的三方关系中,作为承包经营权人的农民的参与权受到了制度性排斥。因为农民不是征收活动直接相对人,土地征收是国家直接与土地所有者即农村集体经济组织进行的,虽然在《土地管理法》及国土资源部颁发的有关文件中对农民在征地过程中进行参与作了一些程序上的规定,但因其不具备土地征收法律关系主体地位而谈判,事实上被置于了土地买卖的游戏规则之外,例如案例中胜利村村民就是在完全不知情的情况下征用土地141.8亩地,成为利益受损的对象。
  (二)、土地征收的目的规定过于笼统
  《土地管理法》明确规定:“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征收或征用并给予补偿。”根据上述法律的规定:土地征收应以公共利益为目的。对于“公共利益”,不同国家在不同时期有着不同的理解。通常理解为,根据法律追求正义的价值取向,不能动用国家公权为个别团体或私人谋利,其体现为以公共使用为内容的公共目的和实现特定经济政策目的的公共目的。一般来说,土地征用中的公共利益,可表现为国民健康、教育、公共设施、公共交通等公共事业需要。但是我国目前还没有对公共利益的范围进行明确的界定,“公共利益”的概念又比较抽象,既没有作出进一步的明确说明,又没有对以公共利益为目的的建设项目的范围采用列举式的规定。如果行政机关真正出于公共利益的考虑而采取强制规划、征收、征用等特殊行政措施,以公共利益为由来限制公民的基本权利(财产权是基本权利之一),无可厚非。但实践中对有关公共利益的解释和界定过于灵活,常常被人为地滥用,行政管理实践中的大量典型案例和经验教训表明,“公共利益”是个筐,什么东西都往里装,这一弊端特别为人诟病,在土地和财物的规划、征收、征用、强拆等方面出现的大量恶劣案例,往往是某些行政机关和社会组织(说到底是某些掌控公共权力的人)假借“公共利益”之名而行损害民众利益之实,严重影响了政府形象,社会危害性很大。公共利益作为一个高度抽象、难于界定的概念,如果不严格限定,极易出现滥用现象。政府在巨大经济利益的驱动下,极易打着公共利益的幌子,将商业目的用地纳入土地征收的范围,案例中政府在村民完全不知情的情况下,征用胜利村141.8亩地,其中四组被征地71.5亩,名目是建设所谓的“广场”,实质上以40.6万/亩的高价卖给了开发商,其转让价格几乎是补偿给村民价格的10倍,政府从中捞到多少好处可想而知,最终受到损害的还是被征地的农民。
  (三)、补偿标准过低,补偿体制不公平
  《土地管理法》第四十七条的规定,征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿,征用耕地的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费,征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6—10倍,安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4—6倍,地上附着物和青苗的补助费标准由省、自治区、直辖市规定。此种补偿机制基本上延用了计划经济时代的做法,以土地过去年均产值作为确定补偿费用标准,不能反映市场对土地的真实价值的评价,未考虑到农用地转为国家建设用地的土地价值的升值潜力。并且对于确定地上附着物和青苗的补助费标准的依据是什么,我国现行法律并没有涉及,导致各地执行不一致,土地行政管理部门的自由裁量权过大。关于补偿费用的分配,按照《土地管理法实施条例》第二十六条的规定,土地补偿费归农村集体经济组织所有,地上附着物及青苗补偿费归其所有者所有。但法律却并没有规定土地补偿费的处分规则,我国的土地征收制度源于计划经济体制我国集体所有权的主体虚位,土地补偿费实际上被少数管理者所控制,土地征收被作为行政手段配置土地权利的方法农民利益极易被侵害。
  (四)、社会保障体系不健全,生活存在后顾之忧
  土地是农民赖以生存的物质基础,一旦失去土地,而政府又不能为他们提供强有力的社会保障,因而失地农民的处境必定十分困难。一方面目前的征地补偿水平比较低,一般难以维持农民先前的生活水平,而且这些补偿费用也只够维持其3~5年的生活;另一方面,失去土地使农民的发展权受到侵害,农民原本具有一定的产业,征地以后不但无法继续以前的生产与生活,甚至连工作都无法解决,因而更谈不上什么发展权了。因此有必要针对失地农民的具体情况建立与其自身特点相适应的社会保障制度。 市场经济条件下失地农民从农耕向二、三产业转移的难度较大,难以实现再就业,但又不能享受下岗职工、失业职工的社会保障以及城市居民最低生活保障线的待遇,成为种田无地、上班无岗、低保无份的“三无群体”。大部分人员无力参加社会保险,以后的生活就难有保障。因此,在当前整个社会就业压力增大,社会保障制度尚不健全的情况下,一旦失地,就意味着农民失去了生存的基本保障,尤其是那些素质偏低,年龄偏大,体弱多病的人再就业更是希望渺茫,对今后的生活普遍感到忧心忡忡。部分失地农民生活在城市的边缘,在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策的实惠,生计问题会越来越突出。
二、实践中违规的征收行为

  (一)土地征收中征收权的滥用 
  在土地征收过程中无权批准或越权批准征收土地,有时为了一般的请求而实施征收,在起征收过程中征收权不滥用,将公共利益与征收之间的逻辑关系颠倒,变其为先征收土地,再找项目,或者化整为零审批土地,违反法定程序批准征收土地,未征先用、多征少用、征而不用,未支付补偿费即强制破坏地面建筑物和其他附着物,从而损害了被征收土地集体经济组织及其他成员的合法利益。此外,有关组织和个人的故意侵权行为更使得被征收人雪上加霜,甚至有些地方政府乃至基层组织肆意截留、挪用征收补偿款,侵害被征收人利益的情况相当普遍,更有一些不法之徒公然侵占集体经济组织的征地补偿费甚至农户的房屋补偿费和青苗补偿费等,廉价的土地征收成本使政府在征地中获取了本应属于农民的土地征收与土地出让之间的差价利益。从而土地征收权成为获利的工具,不仅导致原权利人与国家之间经济关系的显示公平,也不符合国家征收权的宗旨,催化了征收中的腐败,更损害了农民的利益。
  (二)补偿资金难以发放到位
  《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第三款规定:“村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。”这里所规定的,仍是村委会对农民集体所有土地的管理权,而土地所有权和经营管理权是两种不同性质的权能。因此,如果把征收土地所有权的行为定性为行政行为,其直接的后果就是导致在法律纠纷中,诉讼原告或复议申请人的缺位。这显然不利于农村集体合法利益的保护。于是在实践中,往往出现两种极端:一部分村干部打着“村集体”的名号和违法征地的政府机关同流合污,搜自处分集体所有土地并从中中饱私囊,贪污腐败。从而引发纠纷,激化农村社会矛盾的现象越来越严重。如胜利村的村民没能拿到一分钱,甚至连白条也没见到。为了要回自己应有的征地款,几年来奔波与镇政府、市政府甚至省政府之间,由于人为的原因直到今天,他们仍没拿到一分钱。导致的后果只能是损害了农民的利益,换来的是农民是对政府越来越多的不满。
  我国的土地征收制度源于计划经济体制,土地征收被作为行政手段配置土地权利的方法,而没有像国际通行做法那样将土地征收作为基本民事权利的限制制度在物权法中规定.权利缺失必然导致利益受损。由于权能的受限,农民在征地过程中无法充分参与到征地的过程中去,对于征地的目的性、征地的范围、征收补偿安置和征收安置费用的使用、管理等方面没有充分表达自己意志的机会,也不能争取足够的措施来保障其合法权益。权利的合理配置及其行使是保障权益的根本途径,因此,农民不仅要“耕者有其田”,还要“耕者有其权”,才能对自己的利益真正可以拥有一个稳定的预期。
  三、现行征收制度完善方向

  (一)、明确承包经营权的内容,保障农民在土地征收中的参与权
  在法律上,农民虽不是土地的所有者,但现实中,作为土地所有者的集体经济组织一般并不直接经营土地,而是由作为集体经济组织成员的农民,以承包经营者的身份直接经营,因此农民是土地的实际支配者和经营者。土地征收虽然是土地在集体所有和国家所有之间的变动,但这种变动却对农民的利益产生直接的影响,因为农民的土地承包经营权因土地征收为国有而同时归于消灭,这些足以使农民成为一个独立的利益主体,应享有与集体同样的法律地位。法律需要进一步明确其利益主体的地位,即需要明确农民土地承包经营权的内涵。根据产权理论,农民对土地的承包经营权直接来自于农村集体土地所有权,应属于农村集体土地产权体系中的使用权。按照物权法理论,财产的所有权属于物权,使用权则是由这一物权派生的“准物权”,它还可以衍生出转让、转租、入股、抵押、收益等多项权利。因此,我国物权法中和其他有关法律的制定与修改中,进一步明确农民土地承包经营权的内涵,以避免在土地承包经营权流转过程中或者政府在征用集体土地过程中,维护农民的基本生活不受影响,征地时必须以补偿为必要条件,协调土地征收中私益与公益冲突的基本制度,是合理解决征地后国家、集体、个人三者利益的。
  (二)、对土地征收目的的明确
  1、明确规定“公共利益”的范围:王利明教授认为:“征收,是指国家为了公共目的而强制地取得自然人和法人的财产或财产权利的行为。”我国应采取为世界上多数国家所采用的概述加列举式的立法方式,除了保留现有“公共利益”的原则性规定外,还应明确规定“公共利益”的范围。我国以划拨方式取得土地使用权的项目范围与世界各国关于“公共利益”的规定是基本一致的。我国可以以这条规定作为确定我国土地征收的“公共利益”的范围基础,同时将教育、卫生、环境保护等项目明确列入“公共利益”的范围之中。此外,我国还应加强与“公共利益”有关的各项事业的立法,建立我国完整的公益事业法立法体系,具体规定各项公共事业中的哪些建筑、设施可以适用土地征收。
  2、严格区分公益性和经营性建设用地,将土地征收严格限制在公益性建设用地内:建议将现在现行《土地管理法》“建设用地”一章划分为“公益性建设用地”和“经营性建设用地”两部分,明确规定只有公益性建设用地才允许通过土地征收获得土地,而经营性建设用地可以通过两个渠道解决:第一,充分利用现有国有的土地。开放国有土地市场,用地单位通过出让、转让、租赁等方式从土地管理部门或其他国有土地使用权人手中取得国有土地使用权。]第二,通过合适的方式使农村集体所有的非农建设土地进入市场。当然,农村农用地转为建设用地依然要按照现行法律规定严格控制。至于如何使农村非农建设土地进入市场,有很多的观点。可以使集体非农土地在法律严格约束之下以稳妥的方式直接进入市场。实践中,我国一些地区已经在开始进行这样的尝试。
  (三)、提高农民的补偿标准,完善补偿体制
  1、立法应明确规定“公正”或“合理”的征收补偿原则:从比较法的角度看,“公正”、“合理”或“公平”补偿实际上就是以重置价格为基础的完全补偿其理由在于,这种做法既与国家政策相一致,如《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》强调,在国家征用土地和农地转移用途中,应把农民利益放在重要地位,并要求县级以上地方人民政府采取切实措施,确保被征地农民生活水平不因征地而降低。同时,这种做法还能防止征收权的滥用,限制政治冲突并遏制腐败的发生。
  2、立法应扩大征收补偿范围:在征收补偿范围上,,我国立法也应该与世界上大多数国家的做法相一致偿费等三项费用,还应包括邻接地损失补偿、间接可得利益损失补偿以及部分土地发展权益补偿等项目。由原来仅限于与被征收土地直接相关的损失扩大到其它损失,将残余地分割损害、经营损失以及其他各种由征地所致的必要费用等可确定可量化的财产损失列入补偿范围,以确保农民的合法权益。
  3、立法应以被征收土地的市场价格作为补偿标准:现行立法以土地平均年产值作为补偿标准的做法极不科学,难以实现征地补偿条款的制度功能,还会导致“确保被征地农民生活水平不因征地而降低”的政策目标落空。因此,征地补偿条款必须改革。其正确的做法应是以被征收土地的市场价格或以市场价值为基础来确定。
  (四)建立健全失地农民社会保障制度
  国家的统一政策和地方的具体政策应相互配合,整体推进,逐步建立起完善的失地农民的社会保障制度体系国家有关部门应当及时制定统一的有关失地农民社会保障的法律制度。我们可以从失地农民最需要的养老、医疗保险开始逐步建立起完善的失地农民的社会保障制度体系。在征地收益的分配上,国家应该明确规定各地征地收益应向失地农民倾斜,并规定一定的比例,确保社保资金的落实。建议国土资源部出台规定,除土地安置补偿费外,地方政府要再从土地出让金中拿出一定比例(不少于10%)作为专项基金,被征地的集体经济组织也应从本集体的积累资金或土地补偿费用中抽调一定的资金注入失地农民社会保障基金,让失地农民也能从土地的增值和城市的发展中得到实惠。
  (五)使土地征收程序明晰化
  1、进一步补充、完善土地征收程序中的具体制度:《土地管理法》第48条规定,“征地补偿方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”但现在的征地模式一般由建设用地方提出用地申请,获得审批后,再由国家与农民和农民集体进行协商,确定地块、地价、征地补偿费用等问题。国家参与到土地征收的全过程,而农民和农民集体无缘直接与建设用地方以市场方式进行征地协商,这种做法为国家剥夺农民和农民集体的土地收益、侵害他们的利益提供了方便,这也是许多地方政府乐意进行土地征收的原因所在。同时,在现行的制度环境下,国家征地往往面对的是集体而不是农民,农民不能参与征地补偿谈判,在这场不平等的产权“交易”过程中,农民完全被排挤在外,因此在不同利益集团重新分割土地利益的过程中,农民的利益往往受到侵害。
  2、明确土地征收补偿的发放主体:尽管土地的所有权为农民集体组织所有,但土地征收也损害了农民的土地使用权,所以,土地补偿费用首先也应该分配给农民一部分,而地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有就自不待言。同时维护被征地农民权益,保证知情权和参与权,防止征地腐败,增强社会监督力度,促进经济社会可持续发展,应该增强政府征地的透明度,推行高效公正的征地程序,规范征地行为。
  3、土地征收法律中专设“征收程序”的章节:我国可以借鉴台湾地区的做法,在土地征收法律中专设“征收程序”的章节,将土地征收程序清晰、集中的规定下来,并将其与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等内容作更为明显的区分。我国应该借鉴先进国家成功的立法经验,吸收我国实践操作中成熟、合理的部分,补充、完善土地征收程序,使我国的土地征收程序更细致、科学和具有操作性。同时,我国可以考虑在政府内设立专门负责土地征收事务的机构,对土地征收进行统一管理。增加听证会制度。听证会可以就土地征收合法性、土地征收补偿等问题举行,听证会上应充分听取被征收人和利害关系人的意见,使被征收人和利害关系人获得表达意见的机会。

  在实际的征地操作中, 因征地引发的社会矛盾不断加剧,最重要的不是农村与农业问题,依然是农民———人的问题。真正原因并不是城镇化进程加快,而是土地政策和征地操作方面还存在一些缺陷。必须通过社会主义市场经济下土地立法尤其是征地制度公平价值的重构,在法律意义上解放农民,才有可能化解困扰农村经济发展的难题。建立和完善土地征收法律制度等方式,在土地征收过程中用法律保障农民权益。只有重视农民的利益问题,在法律制度上给予其切实的保障,有效合理地利用土地资源,才能建立起正确引导土地利用的生活消费的模式,构建一个和谐的社会。


参考文献
1.姜明安 《行政补偿制度研究》,载于《法学》,2001年第5期。
2.杨解君 著《依法行政论纲》,中共中央党校出版社,1992年版,第280页。