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关于在农村开展法律援助工作的几点思考

北京市通州区司法局永乐店司法所 王 晨


法律援助制度是贯彻“公民在法律面前一律平等”的宪法原则、保障公民享有平等公正的法律保护、完善社会保障制度、健全人权保障机制的一项重要法律制度。《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国律师法》等法律都对法律援助制度作了明确的规定，为这一制度的建立和实施奠定了法律基础。1997年5月26日，司法部法律援助中心及中国法律援助基金会正式成立；2003年9月1日，中华人民共和国国务院令第３８５号颁布的《法律援助条例》正式生效施行。据统计，至2003年底，全国共办理各类法律援助案件80多万件，解答法律咨询600余万人次，有近97万人通过法律援助维护了自身的合法权益。 法律援助给中国老百姓带来了福音，受到群众的普遍欢迎，越来越多的人们投入法律援助事业，为我国法治建设的进程增添了人性化的关怀与温暖，在国际上树立了我国保障司法公正和维护人权的良好形象。中国法律援助事业呈现出良性的发展态势，前景十分美好。
作为一名基层法律工作者，笔者学习了法律援助的相关知识，也曾经办理过法律援助案件，在平时的工作中积累了一定的经验，产生了在农村进行法律援助工作的一些看法和认识，以下笔者将结合农村的现实状况对在农村开展法律援助工作的意义、问题、对策进行论述，与大家一同交流。
一、在农村开展法律援助具有重大的现实意义。
在我国，法律援助的对象主要是生活比较贫困的群众和一些特殊社会群体，所以笔者认为法律援助工作的重心应该放在农村，援助对象的重点要针对农民，原因有以下三点：
1、农村的贫困人口多。
我国13亿人口，9亿在农村，通过查看数据可以得知，农村的经济发展远远落后于城市，农村的生活水平和农民的人均收入都是比较低的，经济的落后使得教育水平无法提高，从而导致农民整体的科学文化素质和精神道德素质不高。以笔者工作的永乐店镇为例，永乐店镇地处北京市最东南端，经济发展较为落后，截止到现在全镇常驻人口30000余人，拥有农村低保户781人，人均年纯收入不到7000元，大多数农民都过着穷苦日子。有很大一部分前来咨询的农民都不愿意诉讼解决，笔者通过调查发现，其中因为怕伤和气的占30%，认为打官司很没面子的占6%，而有64%的人是由于家里穷不愿意再额外拿出一笔钱去打官司。随着物价的上涨以及诉讼成本的提高，这个问题显得尤为突出。
2、符合法律援助范围的案件多。
由于历史习惯、观念意识、经济发展等诸多原因的影响，发生在农村或农民身上的案件有许多属于法律援助案件的范围。比如，在农村，每个家庭普遍都有两个孩子以上，有的甚至达到五、六个，孩子多导致家庭贫困，孩子长大成家后，由于文化素质不高或因为贫困、子女之间的矛盾就产生了对老人的赡养问题。笔者在2004年承办的一个索要赡养费的法律援助案件就是因为老人的两个儿子都不尽赡养义务，其中大儿子同意赡养，但前提是二儿子也必须承担赡养义务，否则他也不赡养老人；二儿子则因为贫穷拒绝赡养老人。最终老人一气之下将两个儿子告上了法庭，用法律武器维护了自身的权益。在农村像这种请求给付赡养费、抚养费的案件为数不少。另外，现在不可忽视的一个问题就是农民工的权益保障。拖欠农民工工资、工作条件恶劣及安全措施不当导致农民工因工受伤的情况层出不穷，在大多数情况下农民工是无助的，这时候为他们提供法律援助无疑是雪中送炭。
3、在农村加强开展法律援助工作可进一步加大普法力度，产生法律宣传的效应，提高农民的整体素质。
在农村接受法制宣传的机会要比城市低得多，相当多的农民对法律知之甚少，对诉讼敬而远之。而农村有一个很大的特点就是村与村之间联系很多，李家出了什么事，过几天全村甚至外村都会听说。因此笔者认为切实地为农民办几件实事比单纯进行法制宣传的效果要好，因为当事人回去会向其他人讲述自己的事情，其他人在听的过程中不仅了解到一些法律法规知识，而且还对此深信不疑，他们再去向另外一些人讲述，这样在无形中就提高了农民对法律法规的认知程度。在农村开展法律援助工作，让广大农民多利用法律武器维护自身权益，可以扩大影响，消除一些农民认为法律遥不可及的偏见，改变农民对法律、诉讼的一些认识，提高农民知法、学法、用法的积极性，从而提升农民整体素质，减少因农民不懂法而吃亏上当的情况的发生。
二、现在工作中存在的问题。
1、法律援助工作宣传力度不够。
笔者认为如今对法律援助的宣传存在偏颇，在城市宣传的较为广泛，法律援助中心也多设在城市里，而针对基层农村的宣传较少，因为农村生活比较贫困，真的广泛宣传恐怕会有相当多的农民找上门来寻求法律援助，造成法律援助机构应接不暇。但这样就与成立法律援助机构的初衷背道而驰了，因为宣传的少，广大农民就不了解法律援助，不仅开展法律援助工作非常困难，而且对于整体素质不高的农民，一旦他们的合法权益遭到侵害，他们不知道求助于法律援助机构或者法律服务者，又缺少通过法律途径解决问题的意识，那么只有凭感情用事，采取其他非法手段去维护自身权益，从而引发了更多的社会问题，严重影响了社会的稳定和发展。
2、法律援助审批程序亟待完善。
当前法律援助审批权在法律援助机构，当事人只要交齐相关的证明和材料一般就能够获得免交代理费等法律援助。而笔者在工作中发现，在农村，开具一份无收入或生活贫困证明非常容易，这就给一些人留下了可乘之机，难以确保全部法律援助资源都切实用于帮助符合法律援助条件的受援人，加大了法律援助机构的工作成本，降低了法律援助机构的工作效率。因此，如何进行严格且有效的审查是法律援助审批程序中需要解决的问题。
法律援助除了免交律师费、代理费外，还应包括减、缓、免交诉讼费，这就涉及到法院对法律援助案件的审批。而对于法院来说，法律援助案件一般仅限于或说多限于刑事辩护案件的法律援助，对于民商行政诉讼案件，当事人要想减、缓、免交诉讼费，一般不太可能，得到法律援助的可能性很小。这就引发了一个问题：法律援助机构对符合法律援助条件的民事案件当事人提供法律援助，而法院却没有同意其缓、免交诉讼费用，最终导致无法立案。笔者在从事法律援助工作中也遇到过同样的一个问题，索性赡养案件诉讼费只有50元，笔者先行垫付了，那诉讼费要是几百元甚至上千上万元呢？因此，法律服务费的减免和诉讼费缓、减、免的衔接问题至今尚未很好解决，经济困难的农民经法律援助机构审查批准得到减、免费的律师服务后，往往由于得不到法院缓收和减免诉讼费而不能进入诉讼程序实现自己的合法权益，法律援助最终落不到实处。
3、有限的法律援助资源与大量的法律援助需求之间矛盾突出。
随着普法宣传的深入，广大农民的法律意识不断增强，据笔者在永乐店镇的调查显示，《法治进行时》、《法制播报》、《今日说法》等法制栏目在农村拥有很高的收视率，农民寻求法律帮助的积极性越来越高，对法律知识的运用越来越广，对法律援助的需求量也就越来越大。然而由于我国经济发展水平以及重视程度等因素的制约，法律援助受到人力、财力等条件的限制，加上法律服务和运作成本在不断增加，使得我国的法律援助资源不能适应正在急剧转型和变化的社会对法律援助的需求。2002年司法部法律援助中心的统计数字显示，我国每年需要法律援助的案件超过70万件，而实际受到援助的低于18万件，受援率不足1/4。
三、解决对策。
1、加强宣传，让农民“知”法律援助。
随着时代的进步，农民获取信息的途径越来越多样化，仅仅依靠在农民赶集时向他们发放宣传资料已经远远不能达到宣传的效果了。在当今这个信息多元化的时代，在有条件的农村要充分利用报纸、杂志、电台、电视、网络等媒体宣传法律援助的相关内容；在条件落后的地区，可以通过送法下乡、法律咨询等途径，进一步加大对法律援助工作的宣传力度，让需要法律援助的人了解法律援助的基本原则，明确法律援助的条件范围，在权益受到侵害时知道怎样去寻求法律保护，使他们“请不起律师，打不起官司”的难题得以解决。
2、协调配合，让农民“用”法律援助。
仅仅“知”法律援助是不够的，我们最终的目的是要让那些需要法律援助的人“用”法律援助来维护自身的权益。首先，基层法律服务工作者在工作中遇到符合法律援助条件的当事人要主动向当事人提出并积极协助法律援助机构办理法律援助的有关事宜；其次，法律援助机构要严格审查制度，提高工作效率，使应该得到援助的人得到应有的援助。最后，法律援助机构应与人民法院密切配合，杜绝因无法交纳诉讼费而致使法律援助终止的情况发生，使农民能够顺利地“用”法律援助。
3、提高质量，让农民“信”法律援助。
市场经济体制下，产品质量尤为重要，法律援助工作也不例外。法律援助案件质量的好坏直接影响农民对法律援助的信任度，承办法律援助案件的律师或法律工作者要认真做好案件的审阅、调查和准备工作，不能因为农民懂得少、是弱势群体就敷衍了事，要确保法律援助案件的质量，切实维护受援人的合法权益。法律援助只有获得了信任，才能让更多的人去了解它、关注它，才能发挥出更大的作用，才能为维护广大农民的切身利益做出更加巨大的贡献。
4、加大投入，让农民“靠”法律援助。
法律援助是政府的责任，政府应该加大对法律援助的投入，使更多的人能够得到法律援助。笔者设想，在将来条件允许的情况下，在农村贫困地区以乡镇为单位设置法律援助工作站，每个工作站配备2-3名公职律师，由法律援助机构每月为公职律师发放工资，公职律师负责本乡镇的法律援助工作，免费办理咨询、代书等非诉法律事务并承办本乡镇范围内的法律援助案件，这样就扩大了法律援助的范围，使更多的农民能够通过法律途径来维护自身利益，真正做到让农民“靠”法律援助。


广东省汕头市人民政府


印发汕头市产权交易市场企业产权交易操作规程的通知

汕府〔2004〕138号

各区县人民政府，市政府各部门、各直属机构：
《汕头市产权交易市场企业产权交易操作规程》业经市委常委、副市长联席会议审议同意，现印发给你们，请认真贯彻实施。实施过程遇到问题，请及时向市改革和发展领导小组办公室反映。


汕头市人民政府
二○○四年九月十日





汕头市产权交易市场企业产权交易操作规程

为规范我市企业产权交易行为，根据国务院国资委、财政部第3号令《企业国有产权转让管理暂行办法》、广东省人民政府《关于国有集体资产进入产权交易市场规范交易行为的通知》（粤府〔2003〕75号）、汕头市人民政府《关于国有集体资产进入产权交易市场规范交易行为的实施意见》（汕府〔2004〕49号）规定，结合汕头市产权交易市场（以下简称交易市场）运作实际，制定本操作规程。
第一条 申请登记
企业产权交易主体在向交易市场申请办理企业产权交易时，应提交相关资料。其中：
转让方应提交如下资料：
1、《产权交易委托书》（转让方）；
2、转让方和标的企业/公司的名称、住所与身份证明（营业执照/组织机构代码证/身份证）以及国有资产产权登记证；
3、标的企业/公司的基本情况简介（包括生产、经营、销售、资质等情况）；
4、出资人或其本级政府批准转让的文件及附件（政府或市国资委/投资主体批文，股东会/董事会决议，律师事务所出具的法律意见书）；
5、经批准的国有产权转让方案（含职工安置、债务处理等）；
6、转让方或标的企业/公司经市国资监管部门、投资主体等核准或备案的《资产评估报告》；
7、土地使用权、房屋所有权或其它专用权利的权属证书,以及规划国土部门出具的改变土地用途或划拨土地改为出让土地的批准文件,规划国土（房产）部门批准权属人变更的文件,或专利部门批准权属人变更的文件；
8、转让方以及标的企业/公司的章程；
9、标的企业/公司上年度及委托日前的资产负债表、利润表；
10、转让方、标的企业/公司、评估机构同意向社会投资者公开《资产评估报告》及有关企业资产、财务会计资料的函件；
11、其他。
意向受让方应具备的条件：
1、具有良好的财务状况和支付能力；
2、具有良好的商业信用；
3、意向受让方为自然人的，应当具有完全民事行为能力；
4、投资意向符合地方产业政策调整方向，承诺履行依法维护标的企业公司职工合法权益的一切义务；
5、国家法律、行政法规规定的其它条件；
6、标的企业根据企业实际提出的其他条件。
意向受让方应提交如下资料：
1、《产权交易委托书》（意向受让方）；
2、意向受让方名称、住所与身份证明（营业执照/组织机构代码证/身份证）；
3、意向受让方上年度及委托日前的财务报表（资产负债表、利润表、现金流量表）；
4、意向受让方资信能力证明资料（银行存款、银行信贷额度等）；
5、意向受让方具备受让资格、资质要求的有关证明资料；
6、意向受让方公司章程；
7、其他。
转让方应披露的信息：
1、转让标的的基本情况；
2、转让标的企业产权构成情况；
3、产权转让行为的内部决策及批准情况；
4、转让标的企业近期经审计的主要财务指标数据；
5、转让标的企业资产评估核准或者备案情况；
6、受让方应当具备的基本条件；
7、其他需披露的事项。
第二条 挂牌上市
交易市场自受理转让方提交的申请及符合第一条规定的文件资料之日起10个工作日内，向转让方出具《进场交易核准通知书》。
转让方提交的申请及第一条规定的文件资料不符合要求的，转让方应及时补正。
自转让方领取《进场交易核准通知书》之日起7个工作日内在交易市场网站、公告栏以及省级以上公开发行的经济或者金融类报刊上发布转让信息。
对应约受让的受让方所提交的文件资料，产权市场给予保密；对要约受让的受让方所提交的文件资料，产权市场则直接在产权市场网站、公告栏以及省级以上公开发行的经济或者金融类报刊上发布产权转让公告信息，不再另行通知。
信息发布有效期6个月。６个月内不能实施交易的，必须重新办理交易手续。
信息发布后，产权市场将采取多种形式进行市场发动，并配合、协助、组织交易各方进行商务洽谈。
第三条 交易登记
交易各方对发布的信息如有交易意向的，应在发布信息之日起20个工作日内，按信息公告的要求向市场办理交易登记手续，并按第一条的规定提交相应文件资料。
第四条 公开竞价 协议转让
产权交易采取拍卖、招投标、协议转让等方式进行。经公开征集产生两个以上受让方时，转让方应当与产权交易机构协商，根据转让标的具体情况采取拍卖或者招投标方式组织实施产权交易；经公开征集只产生一个受让方或者按照有关规定国有资产监督管理机构批准的，可以采取协议转让的方式。
第五条 交易条件及成交价格的确定
人员安置、债务承续等交易条件应作为确定成交价格的前置性条件。
转让方应参考资产评估值确定转让底价，向产权市场提交《转让底价通知书》。
在产权交易过程中，当交易价格低于资产评估值的90%时，应暂停交易。在获得相关产权交易批准机构同意后，转让方重新提交经批准的《转让底价通知书》后方可进入继续交易程序。
交易价格确定后，产权市场将在2个工作日内向交易双方发出《成交价格确认书》，并由交易双方签字确认。
第六条 签约成交
交易双方一经确定，应按照交易或竞价规则的规定包括在限定的时间内签订《产权（股权）交易合同》，并送一份给交易市场备案。拒绝签订《产权（股权）交易合同》的，视为违约，并由违约方按照交易的规定和有关法律规定承担相应的法律责任。
《产权（股权）交易合同》的内容必须包括以下主要内容：
1、转让方和受让方的名称、住所、法定代表人；
2、标的企业国有产权的基本情况；
3、转让标的；
4、转让方式、转让价格、价款支付时间和方式及付款条件；
5、标的企业涉及的职工安置办法；
6、标的企业涉及的债权债务的处理的方案；
7、产权交割事宜；
8、转让涉及的有关税费负担；
9、合同各方违约责任和合同争议的解决方式；
10、合同变更和解除的条件；
11、法律、法规规定和双方约定的其他事项；
12、签约日期。
第七条 交易公示
交易市场在收到《产权交易合同》后，应审核合同的内容是否符合法律、法规和政策的要求。符合要求的，即在交易市场网站、公告栏上进行成交公示。成交公示内容主要包括：交易编码、交易主体、交易标的、交易条件、交易价格和交易合同签定时间等，公示时间为３个工作日。不符合要求的，不予办理登记手续，并将《产权交易合同》退还交易双方。
第八条 交易收费
交易市场根据政府物价部门核定的标准向交易双方收取交易服务费。交易服务费必须在交易市场出具登记证明前缴纳。
减免收费应由交易方依据汕府〔2004〕49号文规定及实际情况向交易市场提出书面报告，并经交易市场核定后报经主管部门批准方可执行。
第九条 出具证明
成交公示期满日，如无人对公示的交易事项提出异议，交易市场自成交公示期满之日起5个工作日内向交易双方出具产权交易成交证明。如有异议，交易市场将进一步核实有关情况后，作出是否出具成交证明的决定。
第十条 资料归档
交易市场自出具企业产权交易登记证明之日起５个工作日内，将该交易项目的文件资料整理归档。并按季度向主管部门报送产权交易情况统计资料。
第十一条 特别交易
根据国家法律、行政法规规定不须在产权交易机构公开进行的产权转让，交易市场可根据企业的申请予以办理产权交易登记手续，企业应提交第一条规定的除《产权交易委托书》以外的各项资料。
第十二条 执行时间、市场地址、联系电话
本操作规程自公布之日起实施。交易市场设在汕头市长平路11街区财政综合大楼1405室；联系电话：0754—8179724。