论辩诉交易：在正义与效率之间
摘要：辩诉交易制度是被国外广为适用的一项刑事诉讼制度，从其诞生起，以其强大的生命力而成为一项重要的现代刑事诉讼制度。而我国能否借鉴或引进辩诉交易，一直是理论界和实务界探讨和争论的焦点。为此，本文从实证分析和比较的方法，来探析该制度的概念、实质及历史沿革，以及西方主要国家的辩诉交易制度，从现实需求及辩诉交易制度蕴含的价值内核，分析并主张我国引进该制度以及如何引进。
关键词：辩诉 辩诉交易 正义与效率
引言
效率与公正，是现代刑事诉讼中的两大目标。现代刑事诉讼在追求公正这一永恒价值目标的同时，越来越重视效率价值。公正与效率相互依存，相辅相成，已然成为现代刑事诉讼程序设计的两个基本价值目标。但同时，二者之间也存在一定的矛盾和冲突——在改革路径选择上存在目标设定优先序列的问题。我国自1996年修改刑事诉讼法以来，理论界和实务界就围绕刑事诉讼改革展开了诸多讨论。在刑事诉讼目标优先选择上存在争论。因此，本文拟立足近几年争议较多的辩诉交易制度进行分析探讨，用实证分析和比较的方法，以求能找到平衡现代刑事诉讼公平与效率二者的支点，更好地推进当代司法改革和现代法治建设。
一、辩诉交易制度的概念、实质及历史沿革
（一）辩诉交易制度的概念和实质
辩诉交易亦称诉讼协商、诉讼协议等，其是指检察官和被告人或其辩护律师在审判开始之前，就被告人的定罪和量刑问题进行协商和交易，检察官以降格指控或减轻量刑请求为有利条件，来换取被告人作有罪答辩的一种活动①。辩诉交易制度作为一个刑事诉讼程序在部分国家存在，始创于美国，以美国的刑事诉
① 法学权威著作《布莱克法律辞典》则将“辩诉交易”定义为：“辩诉交易是指在刑事被告人就较轻的罪名或者数项指控中的一项或几项作出有罪答辩，以换取检察官的某种让步，通常是获得较轻的判决或者撤销其他指控的情况下，检察民和被告人之间经过协商达成的协议。”
讼法律规定为典型。
作为一项司法制度，辩诉交易的实质在于，检察官以降格指控或减轻量刑为有利条件，来换取被告人作有罪答辩。交易一旦达成，被告人就自愿放弃了获得陪审团审判的机会，作为补偿，被告人基本上也可以得到检察官允诺的指控和量刑。辩诉交易的启动权由检察官掌握，但最终能否达成协议，关键取决于被告人的主观愿意。通常被告人的辩护律师在充分考察双方证据、检察官的能力及被告人可能面临的命运等因素之后，决定是否与检察官进行协商，以认罪的能力及被告人可能面临的命运等因素之后，决定是否与检察官进行协商，以认罪为被告人获得轻的控罪或较轻的量刑，同时也考虑尽快地结束被诉状态，以尽可能减轻被告人的精神压力和名誉、经济上的损失。
总之，辩诉交易的本质特征就是，在控辩双方自愿的基础上通过互惠的交易行为对各自的实体权利（力）进行处分，进而达到终止刑事诉讼活动的程序结果。
（二）辩诉交易制度的历史沿革
辩诉交易制度的雏形，最早出现于18世纪的英国。而在19世纪70年代初，美国康涅狄格州的一些刑事案件就已经开始出现辩诉交易。随后，资本主义经济蓬勃发展，犯罪率出现了惊人的增长，刑事案件成倍上升，案件积压严重。为了在有限的司法资源条件及时结案，辩诉交易制度得以广泛采用。但在早期，辩诉交易仍处于“地下状态”——其以自身强大的生命力在美国的司法体制中生根发芽、茁壮成长。直到19世纪，美国联邦最高法院在“布雷迪诉合众国”一案中，才正式确认了辩诉交易的合法性。
而在实在法上，美国在1974年对其《联邦刑事诉讼法规则》进行修改时，明确地将辩诉作为一项刑事诉讼法律制度确立了下来，从而使辩诉交易最终制度化和法典化。目前，辩诉以其强大的生命力占据了美国刑事诉讼的主要舞台，联邦各州约有90%的案件都是通过辩诉交易方式解决。很好地解决了当今美国犯罪率高、监狱人满为患，刑事诉讼程序花费惊人等现象。著名的“李久和泄密案”、“徐振东引渡案”，最终也都是通过辩诉交易来解决的。
辩诉交易滥觞于英国，在美国发展、确立、壮大。如今，随着现代人权观
念的进步和民主、科学诉讼的发展，辩诉交易已冲破两大法系的藩篱，为世界各主要国家所接受，成为现代司法体系中一项重要法律制度。
二、辩诉交易在西方：比较法的视角
（一）美国概况
辩诉交易制度，自1974年美国对其《联邦刑事诉讼法规则》修改之际被确立以来，在美国约有90%的刑事案件是通过辩诉交易制度解决的，经辩诉交易制度解决的刑事案件已占据了所受理刑事案件的大部分。在这里，虽然美国法律充分尊重辩诉双方的自愿交易，但这种讨价还价还必须在明确的规则之下进行。第一，检察官在提出辩诉交易之前，必须考察案件是否具有进行交易的适当性；第二，开庭时，法官一定要通过起诉认否程序，确认被告人是否自愿与理智；第三，被告人一旦作出有罪答辩，法官即可直接据此定罪量刑，不再举行复杂正规的审判程序；第四，法官一般不参与任何辩诉交易的协凋过程。法官如果审查认为辩诉交易有违宪法和法律，法官可以拒绝承认，并决定开庭审判。
（二）意大利概况
大陆法系国家移植辩诉交易制度，并结合职权主义审判特征，加以改造的典型例子，就是意大利的依法事人请求运用刑罚的程序。这是意大利1988年在其刑事诉讼法典中设置的一种新的程序。即在宣布开展第一审法庭审理之前，被告人和检察官可以要求法官按照双方协议的刑罚种类和标准适用替代性刑罚或者减轻财产利、监禁刑，法官即以判决的形式确认。这种程序进行的前提的：检察官已掌握充分的有罪证据，双方就被告人有罪这一点不存在争议。由于这一程序在很大程序上借鉴了美国的辩诉交易制度，因此，又被称为意大利式的辩诉交易程序。
意大利式的辩诉交易在借鉴美国辩诉交易的同时，又接合大陆法系国家的特点作了一些限制，1、只能对较轻微的犯罪案件适用，减刑后仍要判处两年以上的，不能适用这一程序。2、控辩双方不得就被告人的犯罪性质进行交易，更不能为减轻刑罚而降格指控。3、最高减刑幅度不能超过法定刑的三分之一。4、如果检察官不同意进行认罪交易，法官也可以直接接受被告人提出的适用刑罚的要求。法官也可以根据对书面材料的审查结论而宣布被告人无罪。意大利式的辩诉交易控辩双方的自由处置权受到一定限制，双方协商余地没有美国辩诉交易那么灵活。这既是对辩诉交易可能引起的负效应的一种规避，同时也是对职权主义审问式程序特征的保留。
（三）德国概况
德国在司法实践中也出现了类似辩诉交易的“诉讼协商”制度。除了检察官可以与辩护律师就降格指控或减轻量刑达成协议以换取被告人的有罪供述之外，法院也可以在开庭审查白领、毒品、税收、环境犯罪等复杂案件时，以量刑上的让步或撤销数罪中的一向指控来换取有罪供述。与意大利的改革始自立法不同，德国的“诉讼协商”制度创新来自于实践。目前，诉讼协商已在德国的刑事司法实践中广泛应用，通过最高审判机关的判例获得了非同寻常的认可，并已形成了交易的详尽规则。
（四）英国概况
20世纪70年以来的研究资料表明，在英国的刑事诉讼中，辩诉交易正在被广泛地实践。1、在侦查和审查起诉程序中，如果被告人同意有罪答辩，检察官可以减轻指控并不能建议法官施加特别的量刑，2、审判前或审判过程中，辩护律师也可以与法官之间交易。英国上诉院认可了这种交易并提供了指导，与法官交易时，辩护律师与检察官均应在场，一般来说，假如被告人作有罪答辩，量刑将减少1/4至1/3。不过，受到诸多限制，法院并不一定接受被告人的有罪答辩，而且量刑的幅度完全由法官决定，并没有美国那种完全意义上的辩诉交易。
（五）加拿大概况
加拿大也规定了辩诉交易程序。但它只适用于一定范围之内的罪，根据加拿大《刑事法典》第801条、787条的规定，所犯的罪在2000加元以下罚金，或6个月以下监禁，或者二者并处，才能适用辩诉交易程序。另外法院还审查是否基于最有利于被告考虑并不因此悖于公共利益。在这些诸多条件下，被告人一旦作出有罪答辩，可以对被告人不定罪，而从裁定免除其刑事责任。
（六）其他国家、地区概况
此外，法国、俄罗斯、日本、香港等国家和地区也先后在不同程度上借鉴和移植了辩诉交易制度。
“他山之石，可以攻玉”。从比较法的视角中，我们清楚地看到，辩诉交易制度以其简易、高效等优点纷纷被许多国家所仿效，根据本国国情确定了辩诉交易程序，在司法实践中发挥了越来越重要的作用。
三、我国对引入辩诉交易制度的探索
自2000年以来，我国法学界就比较广泛地开展了对美国实行的辩诉交易能否借鉴的研讨。2002年4月11日，黑龙江省牡丹江铁路运输法院在我国首次采用“辩诉交易”的形式，审结了一起故意伤害案①。自从《法制日报》报道后，更引起了法学界及司法界的广泛关注和争议。纷纷对我国现阶段应否和能否借鉴美国的辩诉交易展开激烈而理性的探讨与争论。为了探讨、论证辩诉交易制度之于我国现代法制建设的意义，中国法学会诉讼法学研究会刑事诉讼专业委员会，于2002年8月13—17日在贵阳召开年会。与会学者围绕2002年4月11日发生在黑龙江省牡丹江铁路运输法院的我国第一例适用辩诉交易案件，集中研讨了辩诉交易制度引入我国的必要性、可行性、以及具体制度设计等问题②。理论界主要形成了肯定说、否定说、缓行说三种观点，并发生了激烈的交锋。争议的焦点主要集中在以下三个方面：一是引进了辩诉交易提高了司法效率而是否是损害和牺牲了正义；二是国家权力和个人权利能否交易；三是我国目前的国情与刑事诉讼体制是否适宜引进辩诉交易制度。
（一）辩诉交易在提高司法效率的同时是否损害和牺牲了正义。
正义是司法的生命。“辩诉交易在美国从其产生之日起，就伴随着如潮的批评，公众普遍认为，辩诉交易是‘出卖’正义，有些被告钻法院承办案件超量的空子要软骨头的公诉人和法官减少对他们的指控或量刑。特别是辩诉交易明显而直接的影响是穷凶极恶的罪犯逍遥法外，因为法院没有审判他们，给他们量刑，把他们关起来。”③辩诉交易实现的是较高层次的公正，是相对的公正，而绝对的公正是不可能实现的。罗尔斯也指出：刑事诉讼程序也即这么一种程序。有罪必
罚，无罪开释，这是每个公正的社会都希望达到的公正结果。然而，无论我们如何设计程序规则，我们都不可能总是达到这么一个结果，现实中的司法程序总是难免带来些错误的裁判与判决。
① 郭毅：《国内辩诉交易第一案审结》，《法制日报》2002年4月29日。
② 陈光中：《辩析交易在中国》第1页。
③ [美]弗来彻：《公平与效率》，载宋冰编：《程序正义与现代化——外国法学家在华演讲录》，中国政法大学出版社1998版。
迟来的正义非正义，“正义的第二种涵义，也许是最普通的涵义——是效率。”①辩诉交易的内在价值追求是效率，即动态的公正。解决辩诉交易的关键在
于突破一个观念的误区：公正能否讨价还价？公正为实体公正和程序公正。判决的形成是一个实体公正经程序公正修正的过程。真正的公正既讲求确认的事实无误，更要讲求刑事责任追究的及时和迅速。“对刑事被告的延迟审问将会由于使之遭受命运的延期不确定性而陷入困境，而且这种延迟也会由于降低所有贴现率为正的人们的预期处罚成本而对社会产生不利影响。”②时间的消逝会消解刑罚对个体和社会公众的影响，导致人们法律信赖的动摇与对法律程序的失望。不兼顾效率的强求公正最终只能导致刑事司法机关不堪重负。我国自改革开放以来，由于市场经济因素的增加，社会中各种民事和刑事冲突纠纷急剧增加，社会对司法活动这种公共产品的需求量大大增加，而我国的司法制度由于经费、人员不足，早就无法满足这种迅速增加的社会需要，而成为资源稀缺③。现在问题严重的超期羁押现象，突出表现了许多案件无法得到公正而及时的处理。当下最紧迫的问题是解决刑事诉讼的效率问题。保证公正前提下对效率的高度容纳。追求效率也是为了正义。正是因为如此，最高法院把公正和效率作为二十一世纪人民法院工作的主题。
（二）国家权力和个人权利能否交易的问题。
对于该问题，笔者认为，我国已确立了普通程序简审，这就是一种程序上的交易。程序可以交易，实体为何不可以？而且辩诉交易所体现的理念具有积极的意义，即政府和个人的对抗，不是不可调和的，而是可以通过蕴涵平等价值理念的契约机制来协商解决。辩诉交易中蕴含的平等自由的契约观和传统的专权、专政相比，其特点就在于真正实现参与者的主动性，体现对人权的尊重。这对于改造我国强职权主义诉讼模式，革除传统刑事诉讼中专政与被专政、追究与被追
究的诉讼理念，构筑民主法制化刑事诉讼理念，具有极强的现实意义。
另外，现代刑法理论认为：“承认犯罪人有复归社会的权利，社会有使犯罪人复归社会的义务，把犯罪人改造成为新人，复归社会是真正的最高的人道主
镇江市发展和改革委员会职能配置内设机构和人员编制规定
江苏省镇江市人民政府办公室
关于印发《镇江市发展和改革委员会职能配置内设机构和人员编制规定》的通知
镇政办发〔2005〕47号
各辖市、区人民政府，镇江新区管委会，市各委办局，各直属单位、企事业单位：
《镇江市发展和改革委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》已经市政府研究批准，现予印发。
二○○五年三月三十日
镇江市发展和改革委员会
职能配置内设机构和人员编制规定
根据《中共江苏省委办公厅、江苏省人民政府办公厅关于印发〈镇江市人民政府机构改革方案〉的通知》（苏办〔2004〕61号）和《中共镇江市委、镇江市人民政府关于镇江市党政机构改革的实施意见》（镇发〔2004〕63号），市发展计划委员会改组为市发展和改革委员会（以下简称市发改委），列入市政府工作部门。市发改委是研究拟订全市经济和社会发展政策、指导经济体制改革的综合经济管理部门。
一、职责调整
（一）划入的职责
原市经济体制改革委员会办公室的职责。
（二）转变的职责
1．强化对全市宏观调控中的总体指导和综合协调，切实减少微观管理事务。加强对经济社会发展、改革和稳定的重大问题的研究，综合协调经济社会发展和改革开放的全局性工作。加强对实施可持续发展战略的指导和重大问题协调，促进经济、资源和环境的协调发展。宏观指导产业政策的贯彻实施，抓好能源发展战略、规划的拟订工作。
2．大力减少行政审批和对经济活动的直接行政干预。强化研究拟订发展战略、规划和宏观政策的职责。搞好全市国民经济和社会发展战略、中长期规划的研究制订。
3．积极推进全市投融资体制改革。逐步建立投资主体自主决策、融资方式多样、中介服务规范的新型投融资体制。把投资管理的重点转到优化投资结构和产业结构、搞好重大项目布局、防止重复建设、提高投资效益上来。进一步缩小投资审批范围，对企业使用非政府投资建设的符合国家产业政策的非重大项目和非限制类项目逐步实行登记、备案制。对必须经行政审批的投资项目，减少审批环节，设定审批时限，提高审批效率和透明度。完善专家咨询论证制度，提高投资审批的科学性。建立政府投资项目的后评价制度和监督机制，完善投资审批责任制。
二、主要职责
根据上述职责调整，市发改委的主要职责是：
（一）拟订并组织实施全市国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划；提出国民经济发展和优化重大经济结构的目标和政策；作好社会总需求和总供给等重要经济总量的综合平衡和重大比例关系的协调；研究提出全市生产力布局规划；负责全市目标管理工作，按照法律、法规、政策制定行政措施、规范性文件，通过监督协调、信息指导和目标管理等途径，确保规划、计划的实施。受市政府委托向市人大作国民经济和社会发展计划的报告。
（二）研究分析省内外及全市经济形势和发展情况，搞好全市国民经济和社会发展预测、预警和分析研究，提出宏观调控政策建议，综合协调经济社会发展，研究涉及经济安全的重要问题。
（三）负责汇总分析财政、金融运行情况，提出政策建议；研究提出全市证券、期货市场和企业上市的总体规划，年度计划；配合上级证监机构，对我市证券、期货业务进行监督管理；指导上市公司规范运作；做好上市预备企业筛选、培育工作，指导拟上市公司的股票发行工作。
（四）拟订全市经济体制改革规划，研究经济体制改革和对外开放的重大问题，组织拟订农村综合配套改革和社会事业等综合性经济体制改革方案，协调有关专项经济体制改革方案；提出完善社会主义市场经济体制、以改革开放促发展的建议，指导和推进全市经济体制改革；组织开展兄弟省市经济体制比较研究。
（五）研究提出全市固定资产投资的宏观调控政策、投资体制改革建议方案并组织实施，提出全市全社会固定资产投资总规模、结构和资金来源方案，规划重大项目和生产力布局；会同有关部门和地区做好固定资产投资年度计划实施及重大项目的监督、检查和协调工作；负责全市固定资产投资各项建设基金（资金）的计划管理。指导和监督国外贷款建设资金的使用、政策性贷款的使用方向，引导社会资金投资方向；负责审核、报批国家出资的大中型基本建设项目立项文件、可行性研究报告、初步设计、开工报告和组织竣工验收；研究提出利用外资和境外投资的战略、总量平衡和结构优化的目标和政策。组织全市重大项目稽察工作。
（六）推进产业结构战略性调整和升级，提出全市国民经济重大产业的发展战略和规划；宏观指导产业政策的贯彻实施；研究、协调农业和农村经济社会发展的重大问题，衔接有关农村专项规划和政策，组织编报、审批农业重大项目；牵头负责制定信息化专项规划；研究提出能源发展战略，衔接平衡能源、交通、原材料行业规划和政策；推动高技术产业发展，实施技术进步和产业现代化的宏观指导；负责组织全市国民经济动员工作。
（七）组织编制城市化发展规划，提出城市化发展战略和重大政策措施；参与制定开发区的总体规划、年度计划目标考核和有关重点项目审批；负责以工代赈工作。
（八）研究分析国内外市场状况，负责重要商品的总量平衡和宏观调控；编制并组织实施除工业产品外的关系国计民生和大宗、重要敏感商品的进出口计划；负责协调全市服务业发展工作，研究制定和组织实施服务业发展规划和有关政策措施；会同有关部门提出现代物流业发展的战略和规划。
（九）做好人口和计划生育、科学技术、教育、文化、体育、卫生等社会事业与国民经济和社会发展的衔接平衡；规划、协调和管理全市社会发展工作，评估社会发展总体水平；提出经济与社会协调发展、相互促进的政策，协调社会事业发展的重大问题。
（十）推进全市可持续发展战略，参与拟订自然资源节约综合利用规划，参与编制生态环境建设、资源开发和循环经济规划，拟定和协调国土整治、开发、利用、保护的政策；协调生态建设和资源节约综合利用的重大问题。
（十一）研究经济体制改革与社会事业改革发展，经济体制改革和社会保障制度改革的衔接问题，进行宏观经济管理体制重点问题研究和经济形势分析，提出对策建议。
（十二）研究多种所有制经济发展状况，提出优化所有制结构、产业结构调整的建议，促进各种所有制企业公平竞争、共同发展；参与研究促进中小企业和非国有经济发展的政策措施，协调发展中的重大问题。
（十三）拟订全市国民经济、社会发展、经济体制改革和对外开放的有关地方性行政法规和规章，负责有关法律、法规和规章执行情况的调查研究和检查。指导和协调全市招投标工作。
（十四）研究提出促进就业、调整收入分配、完善社会保障与经济协调发展的政策措施，协调就业、收入分配和社会保障的重大问题。
（十五）负责对全市物价的宏观指导和价格总水平的平衡。
（十六）受市政府委托管理市经济协作办公室。
（十七）承办市政府交办的其他事项。
三、内设机构
根据上述主要职责，市发改委内设13个职能处室(科级建制)。
（一）办公室（挂“组织人事处”、“市国防动员委员会经济动员办公室”的牌子）
负责委机关内部工作的综合协调和对外联系工作；负责拟定全委工作计划和各项制度；汇总整理全委性工作汇报；负责会议组织、文秘、信息发布、档案、办公自动化、保密、接待、信访、保卫、人大建议、政协提案的组织办理；负责机关财务、资产管理及后勤行政管理。负责组织、人事、机构编制及出国人员政审等方面工作；负责机关老干部管理工作；按市委有关规定指导有关部门和单位的党建和群团工作。
研究制定全市经济动员的政策、动员预案、中长期规划和年度计划，并监督检查执行情况；指导检查县（市）区国民经济动员工作；承担市国防动员委员会赋予的其他任务。
（二）发展规划处（挂“市沿江开发领导小组办公室”、“市以工代赈办公室”的牌子）
研究提出国民经济和社会发展战略、生产力布局的建议；组织编制国民经济和社会发展中长期规划和重点领域经济社会发展专项规划，并检查、监督执行情况；提出产业结构调整的目标、重点和有关措施建议；提出城市化发展战略；协调地区经济发展中的有关问题。
组织拟定和协调国土整治、开发、利用和保护的政策，参与编制生态建设、环境整治、地质勘探规划、水资源平衡规划、计划等；会同有关部门研究提出环境保护、基础测绘年度计划；推进可持续发展战略，促进经济、资源、环境协调发展；负责全市长江岸线使用的规划和管理工作。组织研究、制定全市沿江开发战略和总体规划，提出年度计划、措施建议，并组织检查和汇总实施情况。
负责组织研究、制定镇连合作计划、措施，组织实施并检查落实情况；组织协调镇连合作挂钩帮扶工作；牵头组织与沪宁对接工作。
（三）国民经济综合处（挂“市目标管理办公室”、“政策法规处”、“市招投标管理办公室”的牌子）
组织编制全市国民经济和社会发展年度计划，年度总量平衡、发展速度、结构调整的目标和政策；收集汇总全市国民经济和社会发展年度预期调控目标和主要计划执行情况；研究分析全市宏观经济形势，进行动态监测、预测、预警，针对经济和社会发展中的重大问题及时提出对策建议；参与全市非公有经济发展的宏观指导工作；负责全市目标管理工作，并对目标进行分解，会同有关部门对目标执行情况进行综合协调、督促、检查和考核评比，提出奖惩意见，核发目标管理奖。
调查研究国民经济和社会发展的总体战略和重大方针政策，研究国际、国内经济发展动向及对策，组织、参与地方经济综合性行政措施与规范性文件的制定、实施和协调工作，参与经济体制改革及有关经济政策的研究；承担市计委学术委员会和市经济学会的日常工作，提出年度全委调研课题，并组织实施和检查。组织、参与、协调经济法律法规的起草；负责办理本委行政复议工作；指导和协调全市招投标工作，会同市重大项目办，对重大项目招投标活动进行稽察。
（四）投资处（挂“市重大项目办公室”、“许可服务处”的牌子）
负责全市固定资产投资扎口管理，研究提出固定资产投资管理的宏观政策和措施；研究提出固定资产投资的总规模、结构、资金来源；组织编制全社会固定资产投资年度计划和中长期规划；监测全市固定资产投资运行。负责市重大项目办公室的日常工作和重大项目的全过程管理服务工作；研究提出市重大项目年度建设计划，负责重大建设计划的督查、考核和综合协调。负责审核报批政府出资的大中型基本建设项目立项文件、可行性研究报告、初步设计、开工报告和组织竣工验收。负责编制政府投资项目年度建设计划，统筹安排市级政府财政性建设资金；提出投资体制改革的建议。负责平衡、编制预算内切块基建年度投资项目计划；负责基本建设项目（包括房地产项目）的核准或核报。负责开发区投资管理。
（五）外经处
研究提出全市利用外资和境外投资的发展战略、总规模和政策；负责授权范围内的外商直接投资、国际金融组织与外国政府贷款项目以及在境外投资项目的审核、审批和报批工作；会同有关部门研究提出全市开发区的发展战略和总体规划，负责全口径外债的总量控制、结构优化和监测工作；研究提出全市外贸发展战略，负责重要商品进出口的总量平衡和宏观调控，编制并组织实施除工业产品外的关系国计民生和大宗、重要敏感商品的进出口计划；组织实施粮食、棉花等商品的进出口计划；会同有关部门开展江苏与外国友好省州间的经贸合作工作。
（六）农村经济处
研究农业和农村经济发展重大问题，提出农村经济发展战略和农村经济体制改革建议；监测和分析农村经济发展状况；衔接平衡农业、林业、气象、水利等专项发展规划和政策；会同有关部门编制农业产业化龙头企业发展规划，协调有关扶持政策的落实；组织编报农业重大项目，会同有关部门做好农业生产资料的引导和调控工作。
（七）交通能源处
研究提出全市能源、交通、原材料发展战略、重大政策和相关体制改革的建议；衔接平衡能源、交通、原材料行业规划和政策；组织编制能源、交通中长期规划和年度计划；研究提出能源、交通、原材料重大项目布局，根据授权和分工负责审核或审批其基本建设项目的有关工作；负责能源、交通等基础产业方面的对外合作。
负责对成品油、天然气、煤炭、电力等能源的管理，参与研究提出能源节约和发展新能源的政策措施。
（八）工业处（挂“高技术产业处”的牌子）
分析全市工业发展情况，研究提出全市工业经济的发展战略；组织编制各有关行业年度计划和发展规划；对工业现代化进行宏观指导；根据授权和分工负责工业基本建设项目的有关工作；组织制定环境保护发展规划，参与研究制定污染企业的搬迁改造计划；负责研究拟定稀土产业的发展战略、发展规划和有关政策。负责审核和转报使用财政性建设资金（包括国债、贴息和技改资助等）的工业类项目。
研究国家、省发展高新技术的有关宏观调控政策，负责审核和报批高技术产业化项目；提出全市科技发展及高新技术产业发展战略；衔接平衡全市科技及高新技术产业的发展规划和计划；安排高技术产业重大项目；优化配置科技成果产业化资金，管理归口的科技三项费用和高新技术产业发展相关资金；负责科技成果转化和产业化工作。参与管理市财政性科技资金项目的审定和资金的使用，安排市高技术产业重大项目及有关科技三项经费。参与编制国民经济及社会信息化专项规划，协调信息化发展的重大问题，参与市信息化相关专项资金管理。
（九）经贸流通处（挂“市服务业发展领导小组办公室”、“市现代物流业发展领导小组办公室”的牌子）
研究制定和组织实施全市服务业发展的中长期规划和年度计划；协调服务业发展中的重大问题。研究起草发展服务业的综合性行政措施和规范性文件；对服务业发展重大项目的实施进行监督、检查和协调服务，管好用好市服务业发展专项资金。会签服务业基本建设项目和限上技改项目。会同有关部门组织制定全市性、区域性批发市场、重点要素市场的发展规划、总体布局与重大的政策调整；分析、监测市场和物价动态，提出控制物价总水平的目标和综合调节措施建议；负责流通部门有关基本建设项目立项审批；提出国内贸易发展战略，提出综合运用各种经济手段进行宏观调控的政策、建议；参与重要商品流通体制改革工作。研究提出粮食储备的有关调控政策；会同有关部门共同做好粮库建设方面的有关工作；研究制定我市现代物流业发展的战略和规划及相关政策措施，协调物流发展中的重大问题。
（十）财政金融处
研究提出全市金融发展战略，制定间接融资、直接融资发展规划，参与制定地方财税、金融调控的政策措施，配合财税部门对地方经济发展提出指导性意见；指导、监督产业投资基金的有关工作；监督企业债券融资活动；会同有关部门做好全市物价的宏观指导和价格总水平的平衡；研究分析经济运行中资金流向和使用效益情况；做好资金运行状况的分析和预测；研究制定解决供求矛盾的措施；会签财政、金融方面的基建项目；配合有关部门综合平衡全市财政收支，参与预算外资金的管理工作。
（十一）社会发展处
研究提出全市社会发展战略，组织编制社会发展中长期规划和年度计划。研究社会发展中的重大问题，参与社会事业方面基建项目的前期工作，会签社会事业方面的基建和外资项目，参与环境保护行政措施的制定工作；负责社会发展的综合评价监测，汇总编制人口、教育、文化、卫生、体育、旅游、民政等社会事业和劳动工资、社会保障的计划，负责社会保障制度和户籍制度等社会发展领域重大改革的宏观协调工作。制定并实施社会事业管理体制的改革方案。
会同市有关部门汇总编制市属高校、普通中专、职业中专、职业高中和技工学校的招生计划，参与研究制定人才引进和大中专毕业生就业政策。参与社会事业资金的安排，会同有关部门向上争取和安排社会发展专项资金。
（十二）经济体制综合改革处（挂“企业与市场体制处”的牌子）
组织拟订全市经济体制改革规划和综合性经济体制改革方案，协调专项改革方案；参与国有企业和事业单位改革；根据市政府领导授权，参与经济体制改革试点工作；提出推进我市经济体制改革和完善社会主义市场经济体制的建议；研究经济体制改革和对外开放的重大问题，并提出对策建议；开展省市际经济研究和经济体制比较研究，参与有关经济体制改革的合作与交流事宜。
研究经济体制改革与科技、教育、文化、体育、卫生等体制改革的衔接，提出相应的改革建议；研究论证计划投资、财政税收、收入分配、就业保障、医疗保障等重大体制改革问题以及相应的配套措施；参与研究行政管理体制改革；进行宏观经济体制重点问题研究和经济形势分析，提出对策建议；研究城乡、地区经济协调发展的体制问题。
（十三）上市指导处（挂“市企业上市工作办公室”的牌子）
研究提出全市证券、期货市场建设和企业上市的整体规划、年度计划；研究制定全市发展资本市场的政策措施，做好上市预备企业的筛选、培育有关工作；协调全市证券、期货市场的建设和发展；组织、参与全市拟上市企业股份制改制方案的审核；负责对全市拟上市公司的辅导及向国家证监会推荐的公司上市方案进行调研、协调；指导上市公司和拟上市公司购并重组、股权转让和规范运作；负责联系与上市公司（拟上市公司）有关的中介机构，调查分析上市公司（拟上市公司）经营业绩和运作等情况，汇总全市上市公司统计资料，对企业上市和上市公司运行中发生的重大问题，及时组织调研；负责与中国证监会、江苏证管局、省上市办的联系。
另按有关规定由市纪委派驻纪检组、监察室(与纪检组合署)，并配备相应职数。
四、人员编制和领导职数
核定市发展和改革委员会行政编制50名(含派驻单列的纪检监察编制)。另核行政附属编制6名，其中老干部服务人员编制2名，后勤服务人员编制4名。
领导职数：主任1名，副主任4名；正副处长（主任）28名，其中正处长（主任）14名（正科级，含机关党委专职副书记1名），副处长14名(副科级)。
五、其他事项
保留市重大项目稽察特派员办公室。
