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徒法不足以自行——《医疗事故处理条例》实施随想/高军

作者:法律资料网 时间:2024-05-15 05:46:21  浏览:9763   来源:法律资料网
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徒法不足以自行

——《医疗事故处理条例》实施随想

近年来医患纠纷一直不断,患者对医生动辄暴力相加之类的极端事件屡有发生(上海市甚至为此专门出台了一部《医疗机构治安防范暂行规定》以应付这类暴力事件),听得多了,已不觉得是什么新闻了,总之,感觉医患之间仿佛一直处于一种剑拔弩张的紧张对立状态中。之所以会出现这种情况,究其原因,除了医疗卫生行业体制封闭、缺乏竞争、医疗收费高、医风医德普遍下降、红包盛行等众所周知的原因外,原先的《医疗事故处理办法》在对待如何处理医疗事故的问题上,对患者所作的种种程序及实体方面的不合理的规定亦是致使医疗事故不能得到及时、公正的处理,致使医患矛盾激化的一个重要原因。
《医疗事故处理办法》是国务院于1987年颁布实施的,它在当时的历史条件下对于解决医疗事故纠纷和促进医疗事业的发展起了一定的积极作用。但是,随着我国经济的高速发展以及由于时代进步伴随而来的人们权利意识的普遍提高,其自身所固有的缺陷越来越明显地凸现出来。概括地说,其缺陷最集中地表现在两个方面,其一是:该《办法》规定,负责医疗事故鉴定的机构是各级卫生部门。而众所周知,各级卫生部门正是医疗单位的主管部门,“老子给儿子作鉴定”,程序设计的不合理直接影响到鉴定结论的公正性,其结论根本无法令人信服。其二是:对于经鉴定确认属于医疗事故的,规定的赔偿数额太低。虽然如果按民事侵权诉讼来索赔,医疗事故的受害者可能获得数万、十万直至百万元的赔偿,但该《办法》规定,按医疗事故处理,受害者却只能得到三千至五千元的补偿!从以上两点我们可以看出,这部《办法》带有我国计划经济年代立法所普遍存在的极浓厚的部门立法和行业保护的色彩,在程序和实体上均无法体现公平与正义,在实践中容易激化医患矛盾,不利于纠纷的解决。因此,近年来这部《办法》一直备受诟病,人大代表也屡次呼吁对之予以修改。
正是在以上的背景下,经长时间的酝酿和讨论,在充分听取社会各界意见的基础上,2002年初,国务院通过了新的《医疗事故处理条例》并于同年4月4日发布,自9月1日起施行。该《条例》公布之初即受到了媒体的密切关注,新闻界、医疗卫生界、法律界以及社会各界群众对《条例》进行了广泛地讨论。概括这些讨论的内容,《条例》与原《办法》相比主要有以下几点进步:1、扩大了医疗事故的内涵,取消了原《办法》中的技术事故与责任事故的划分;2、规定不再由各级卫生部门主持鉴定而是改由中立的学术机构医学会责任鉴定,在鉴定程序方面体现了公正;3、增加了医疗事故赔偿;4、规定患者有权复印病历;5、规定对于医疗纠纷实行举证责任倒置等。因为存在以上的这些进步,讨论的参与者们均对《条例》予以较高的评价。
在这场讨论进行得最激烈的时候,笔者没有参与进去,而是在一旁观察、思考。因为情绪化很容易使人失去清醒理智的头脑和全面的立场,而且笔者深信时间和实践能检验和证明一切。这场讨论很快就结束了,现在已极少人再提起了,但这部在出台之初就备受褒扬并被寄予厚望的《条例》在实践中到底已经起到什么样的效果以及将会起到什么样的效果呢?
在这场讨论中,最耐心寻味的就是医疗卫生界的态度了。在强大的舆论压力面前,即使是怨气冲天的医疗卫生界也不得不做做秀,因为这部《条例》是如此的顺应民意,医疗卫生界怎敢冒天下之大不韪呢?但是,在医疗卫生界对外界宣称对《条例》的出台表示热烈的欢迎以及希望各界群众能更好地监督医疗卫生工作的同时,整个医疗卫生系统内却在紧锣密鼓地研究如何应对《条例》的办法。一时间各省市医疗卫生系统内部就如何应对《条例》召开了各种形式的讲座、研讨会,各省市医疗卫生系统之间对此也进行了广泛的交流,医院和卫生部门大量派人出去进修、培训,然后再回来讨论、学习,整个医疗卫生系统对《条例》同仇敌忾、表现出空前的团结。当然,讨论、学习、交流这些本身从某种意义上讲也都是正常的,毕竟新《条例》与原《办法》有如此多的不同,医疗卫生界需要学习、领会和掌握,而且医疗界在如病历书写、保管等诸多方面也确实早该规范了。但是,令人意想不到的新的情况却悄然出现了:《条例》规定医疗事故改由中立的医学会来鉴定,但问题是医学会鉴定将收取包括事故现场的调查取证费、资料费、样本保存费、鉴定专家劳务费等各种费用,据估计,一般将不会低于一万元(谁负担得起?);很多医生出于避免风险角度考虑,遂采取“防卫性”医疗态度,复杂的手术坚决不做(我国法律并未规定见危不救罪,更何况不做手术是由于“水平不够”,这样无可指责吧);手术必须由患者本人签字,否则不做(医生可不想自己担风险);对于小病也作全面的检查(谁知道感冒会不会得脑瘤呢?反正全面检查还可以乘机为医院创收呢);病历书写时更加谨慎了,充分体现了“法律意识”和自我保护意识(因为病历这东西可不能涂改,万一发生纠纷以后会作为白纸黑字的证据,反正患者也没有多少医学知识,怎么写他们怎么能知道?只是千万不要给自己留下隐患);为了避免即使是发生概率极低的过敏和并发症,像青霉素这一类价廉物美的药物不再用了,改用绝不会发生过敏和并发症但价格昂贵的抗生素类药(不怕一万,就怕万一,贵一点没什么要紧的,反正羊毛出在羊身上嘛)。如此等等,不一而足……。一位医生则干脆直接一针见血地向笔者指出,这部《条例》的出台,医院和医生总会有办法应付的,实际上最终吃亏的还是患者!
呜呼,一部旨在保护作为弱势群体一方的患者的平等权、知情权等合法权益,虽尚存在着一些不足,但总体上能体现公平、正义精神的《条例》的实施却收到了如此的淮橘成枳的效果,实在是出人意料并令人感慨万千!它促使笔者不得不进而思考:法治到底是什么?法治难道仅仅是法律之治吗?法律是万能的吗?……
人类专制的历史已充分地证明,法治是迄今为止人类所能发现的最好的社会治理模式。就西方来说,这从极力推崇哲学王治理国家模式的柏拉图晚年也不得不转而承认法治的作用,以及其弟子亚里斯多德主张的“法治应当优于一人之治”,到自然法学说的兴起以及近代的启蒙运动和资产阶级革命的实践均能证实这一点。就中国来说,几千年的历史,从儒家所向往的“大同社会”从未降临的现实,到近现代中国历经曲折最终第二代领导人邓小平同志认识到“还是要靠法制,搞法制靠得住些”,再到第三代领导人江泽民同志提倡“依法治国、建设社会主义法治国家”并将其写入党章和宪法的历程亦能证实这一点。但是,问题还是,法治到底是什么?法治难道仅仅是法律之治吗?
对于法治到底是什么,古西腊哲人亚里斯多德进行了经典的诠释,按他的说法,法治应当包含两层含义,即已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。对于什么是亚氏所说的良法,按照韦伯的观点应当包含两个层次,即法律须同时具有工具合理性和价值合理性两个方面。其中工具合理性要求法律必须体系严整、概念严密、程序严格、逻辑严谨,符合形式正义;而价值合理性则要求法律应充分体现公平、正义、自由、平等、人权、民主等人类基本价值取向,符合实质正义。有了良法,仅是解决了立法问题,同时也仅仅是实现了亚氏所述的法治的第二层次的含义,但对于第一层次的“已成立的法律获得普遍的服从”却断然不是良法本身所能做到的,要做到它还包含执法、司法等诸多内容,它要求一个国家的政府必须依法行政、尊重民权、接受监督,司法上要保证司法独立,确保司法公正。立法、执法与司法三者结合起来则要求一个国家体制必须合理,权力应该分立和制衡。但仅有立法、执法和司法上的公正就能实现法治吗?完整法治的实现对作为法治主体的公众的守法有没有要求?
事实上,任何对法律的功能抱过份的奢望的观点仅仅是一种幼稚。因为法律自身就无法避免地存在着缺陷。法律的缺陷主要表现如下:
其一,法律实施必须付出包括金钱、时间、人力等种种资源的代价。如新《条例》将鉴定机构改为由中立的医学会负责鉴定,体现了程序正义,但鉴定费却高达万元(这万元的鉴定费可不是没有依据收取的),虽然鉴定费由提出鉴定方预交最终由鉴定的结论来决定由哪方来承担,但现实中,通常是由患者方提鉴定申请的,对患者来说,光鉴定费就达万元,再加上律师费、聘请“专家辅助人”费、诉讼费等,有多少患者能承受得起?而且诉讼将况日持久,对于不幸的患者一方来说,更是雪上加霜。西谚云“迟到的正义不是正义”,那么代价过于昂贵的正义是不是正义呢?日本法学家棚獭孝雄说过,“无论审判能够怎样完美地实现正义,如果付出的代价过于昂贵,则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望”。这样,缪斯沉默了,枪炮于是开始说话,通过法律解决的途径走不通,人们将转而求助于通过原始的私力救济手段来解决他们之间的纠纷,最终法律将无法实现定纷止争的社会秩序调整功能。另外,基于成本、效率及秩序等角度的考虑,在程序正义与实体正义取舍的问题上,法律往往倾向于程序正义。例如,法律设计了时效、证据等制度。超出了诉讼时效司法将无法救济,而且法院判决依据的是证据,其认定的是法律事实而非客观事实。故有理而输掉官司实乃是常有之事,法律的功能实在是有限的。
其二是,法律调整的范围也是有限的,而且法律本身将不可避免地存在漏洞。首先,法律的作用是直接禁恶,它是社会最低的伦理底线,它不可能也完全没有必要对一切问题予以规范,西谚云“上帝的,归上帝;恺撒的,归恺撒”,那么实际上法律的也应归法律,道德的、宗教的、伦理的或其他的也应分别归其自身。但需要说明的一点是,法律没有规定的和没有禁止的并不是社会所不需要的,只是它们不是由法律规范来调整而是由其他规范来调整罢了。其次,由于社会是不断向前发展的,而法律是立足于制定时的社会政治、经济、文化等诸历史条件所产生的,即使立法者有着雄才大略和远大的目光,立法有一定的超前性(但不能过于超前,否则会因脱离社会现实而无法适用),但它也会最终随着时代的发展而滞后。但由于立法体制的原因,启动法律修改程序绝非易事,而且法律作为规范人们行为准则的特点也决定了它必须具有稳定性,绝不可以朝令夕改,因此,法律滞后于社会现实乃常有之事。
其三,法律是立足于社会现实而产生的,法律与法律之间、法律与道德、以及与其他社会规范、社会意识之间往往互相配套,形成一个严密的体系,组成一个牵一发而动全机的系统工程。任何寄希望于通过一部法律的修改即可消除一种社会现象,从而达到海清河晏、天下太平的想法仅是一种幻想。比如说,在我国,目前的医患纠纷发生的原因非常复杂,它含有体制的、法律的、社会的等综合的因素,这些问题仅靠一部《条例》就能解决吗?再比如说,虽然改由医学会来搞医疗事故鉴定了,但能保证医学会就一定公正吗?事实上,众所周知,医学会同医疗卫生系统有着千丝万缕的联系。医学会由医学界专家组成,这些专家身就是医生,而且由于经费少,至少在目前医学会的经费主要有赖于各级医疗卫生系统和医药企业的支持更是一个公开的秘密。在这种情况下,能寄希望医学会做到绝对公正吗?又如,作为患者一方,由于自身医疗知识的缺乏,在诉讼中有必要聘请医疗专家作为“专家辅助人”,但是试问哪一位医生愿意去做“专家辅助人”来得罪医疗卫生系统的一方?前车之鉴的例子就是:重庆的一位当事人要起诉其代理律师但在整个重庆市却没有任何一个律师愿意代理她的案子;湖南省的那个在课堂上告诉他的学生要好好学习,学习的目的是将来要当大官、发大财的中学老师虽打赢了行政诉讼官司,但当地却没有一家学校敢聘用他;以及广东某市的一位在办案过程中得罪了当地公检法部门的律师被其所在的律师事务所解聘,当地没有一家律师事务所愿意聘他。这样的例子俯拾皆是,作为中国人的我们都非常熟悉。这些例子背后的原因是,中国有着两千多年的封建官本位和人治的传统,个人的独立与自由从未得到过张扬,个人的权利也从未受到过尊重。这些深层次的原因未解决之前,想通过一部法律来改变一种社会存在是不可能的(但是,有法律的产生还是优于没有法律的,因为法律的产生在某种程度上也会促进社会的进步与发展。比如说,新《条例》实施后,对保险行业来说,一个新的险种——医疗事故责任险得到了长足的发展)。
那么,我们对待有缺陷的法律及法律的缺陷应该采取什么样的态度呢?也就是我们应当如何守法呢?中国先哲孟子说过:“徒善不足以为政,徒法不足以自行”,今天第三代领导核心江泽民同志倡导的依法治国与以德治国相结合与之也有异曲同工之妙。只有法治和德治真正地结合,才是真正及完整意义上的法治。
法治与德治的结合,对作为两者主体的人提出了高的要求,其核心就是人的现代化。
人的现代化首先要求人们真诚地信仰并善良地遵守法律,任何社会法治大厦的构造,其外在要素是一系列法治的原则和制度,其内在要素则是人们对法的普遍的信仰,没有人们对法的普遍尊重和信仰,再完善的法治原则和制度都将无法支撑法治大厦。对此,美国著名的法学家伯尔曼深刻地指出:“在法治社会中,法律必须被信仰,否则它形同虚设。”这里所说的信仰,没有人们对法过于敬畏而产生的距离感,而有出于信仰所产生的归属感和依恋感,并由此激发人们对法的信仰和尊重并为之献身。在西方文化中,柏拉图不朽的《斐多篇》中所描述的苏格拉底为坚守城邦的法律而终被恶法所杀的故事成为西方人们信仰法律传统的源泉。从古希腊文明肇始,经历罗马文明、基督文明、文艺复兴和启蒙运动,历经数千年,这种精神一直绵延不绝,终使西人养成法律信仰的习惯。与西方相对照的是在中国传统儒家文化中,人们追求的是一种“无讼”的状态,以达到统治者们希望的“和谐”。法始终只是统治者驭民的一种工具而已,“法者,刑也”。法是统治者手中的玩物,统治者翻手为云,覆手为雨,将法玩弄于股掌之中。人们守法仅是出于畏法,而非出于对法的真诚的信仰。习惯了仅因畏法而守法的人们,对于有缺陷的法律和法律的缺陷,绝不会为了实现公平和正义而按法律本来应有的精神(相当于自然法中的应然的法)去遵守法律,而只会以规避法律和钻法律空子而自矜。
真诚地信仰法律要求人们对法律必须有正确的理解。在法治社会中,人们尽管可以对作为上层建筑的法律自由地批评,但必须同时对作为社会规则的法律严格地遵守。而且,对法律的批评必须建立在对法律正确的理解上。就拿《条例》来说,事实上,该《条例》对患者、医生、医疗单位三方的利益及保护患者合法权益与促进医疗事业发展和技术进步等众多的价值之间进行了充分的权衡,从客观的立场上规定了七种不属于医疗事故的情形。事实上,只要认真阅读一下该《条例》第33条的规定,就会发现医疗卫生系统其实根本没有必要对《条例》草木皆兵,医生们也完全没有必要采取前文所述的因害怕发生医疗事故而采取的那些“办法”。当然,不能苛求医生们都是法律专家,但道理确实很浅显,只要认真阅读一下《条例》第33条的规定就可以明白。也许是那场全民的大讨论尤其是一些媒体对《条例》不负责任地断章取义的“理解”给医生们带来巨大的心理压力,使得医生们过于“畏法”才采取那些措施的吧。
其实,在法治社会里,只要求人们真诚地信仰法律就足够了,人人成为“法律专家”绝不可能也绝非正常,人人成为“法律专家”的后果往往只能是灾难性的,诚如《拿破仑法典》颁行后,法国国内注家纷起,杂说纷纭,拿破仑闻之弃法典于一旁,颓然叹曰:吾法尽废矣。
人的现代化还要求人们格守道德。一个仅靠法治而没有道德的国家是不可能存在和发展的,而且这种“法治”最终将演变成专制,一个社会也最终将失去温情脉脉,演变成学者张之沧先生所形容的那种“关押牲畜的牢笼和地狱”。事实上,对于例如医疗这一类涉及人的生命、健康、尊严等重大价值的社会问题,单纯的法律是根本无法解决的。如果不树立生命神圣的崇高医德,如果没有平等、博爱的精神,如果没有严格的行业自律,如果还是仅仅把医院、医疗当作牟取暴利的一种工具,那么再好、再完善的法律也无法解决医疗中的问题。


作者:高军 ,史学硕士,曾任出版社出版策划 、晚报法制版记者、编辑、现任大学法学讲师、兼职律师
通信地址:广东省惠州市惠州学院政法系 邮编:516015
Email:gdhzgaojun@sohu.com

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山西省河道管理条例

山西省人大常委会


山西省河道管理条例
山西省人大常委会


(1994年7月21日山西省第八届人民代表大会常务委员会第十次会议通过 1994年7月21日公布 1994年10月1日起施行)

目 录

第一章 总 则
第二章 整治与建设
第三章 管理与保护
第四章 防汛与清障
第五章 管理费用
第六章 罚 则
第七章 附 则

第一章 总 则
第一条 为加强河道管理,促进河道整治,保障防洪安全,发挥河道的综合效益,根据《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国河道管理条例》,结合本省实际情况,制定本条例。
第二条 本条例适用于本省境内的河道(包括湖泊、人工水道、行洪区、蓄洪区、滞洪区)。一切单位和个人均应遵守本条例。
对黄河的管理,依照国家有关规定执行。
第三条 省人民政府水行政主管部门是全省河道的主管机关,各地(市)、县(市、区)的水行政主管部门是该行政区域的河道主管机关(以下简称河道主管机关)。河道主管机关的职责是:
(一)宣传和组织实施有关河道管理的法律、法规;
(二)组织编制和实施河道整治、开发利用规划和建设计划;
(三)组织编制和实施河道清障和汛期调度运用计划;
(四)维护河道运行秩序,调处河道水事纠纷;
(五)维护管理河道工程;
(六)开展河道水质监测工作,协同环境保护部门对河道水污染防治实施监督管理。
在主要河流或重点河段,根据需要设置河道管理机构或配备管理人员。河道管理机构在当地人民政府的领导下,组建河道堤防群众管理组织。
第四条 河道管理实行统一管理与分级管理、专业管理与群众管理相结合的原则,并建立区段管理责任制。
汾河、桑干河、滹沱河、漳河、沁河等省内大河或其主要河段,其他跨地(市)河流的重要河段,地(市)之间的边界河道,由省河道主管机关实施管理;跨县(市、区)河流的重要河段,县(市、区)之间的边界河道,由所在地(市)河道主管机关实施管理;其他河道由县(市、区
)的河道主管机关实施管理。
第五条 一切单位和个人都有保护河道堤防安全和参加防汛抢险的义务。对在河道维护、整治和防汛抢险中做出显著成绩的单位和个人,由县级以上人民政府给予表彰奖励。

第二章 整治与建设
第六条 河道的整治与建设应当服从流域综合规划,坚持除害兴利的原则,兼顾上下游、左右岸和地区之间的利益,符合国家规定的防洪标准和其他有关技术要求,保证堤防安全、河势稳定和行洪通畅。
对无堤防的河道、河床高于两岸的悬河,应根据行洪实际,逐步筑堤、疏浚和整治。
城市规划区内河道的整治与建设,由河道主管部门会同城建部门确定,并与城市建设总体规划相协调。
第七条 在河道管理范围内新建、改建、扩建的所有建设项目,包括开发水利、防治水害、整治河道的各类工程和跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、道路、渡口、管道、缆线、取水口等建筑物及设施,建设单位必须将工程建设方案和有关文件,按照管理权限,报送县级以上河道主管机
关审查同意后,方可按照基本建设程序履行审批手续。
建设项目批准后,建设单位应当将施工安排告知河道主管机关或河道管理机构,并接受其监督。
第八条 在河道管理范围内已建的渡口、管道、缆线、取水口等工程设施,河道主管机关应当定期检查,对不符合工程安全要求的,责成建设单位或使用单位在限期内改建。
在河道管理范围内已建的厂房、仓库、工业和民用建筑以及其它公共设施,由河道主管机关提出限期搬迁、拆除方案,报县级以上人民政府批准后实施。
第九条 城镇和村庄的建设与发展不得任意占用河道滩地。城镇和村庄规划的临河界限,由河道主管机关会同城镇规划等有关部门共同确定。

第三章 管理与保护
第十条 有堤防的河道,其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地(包括可耕地)、行洪区、两岸堤防及护堤地;无堤防的河道,其管理范围根据历史最高洪水位或设计防洪水位确定。
河道的具体管理范围,由县级以上人民政府划定。
河道管理范围内的土地属国家所有,由河道主管机关统一管理。
第十一条 汾河、桑干河、滹沱河、漳河、沁河等省内大河的护堤地宽度为:背水坡脚向外水平延伸十米至二十米;其他河流的护堤地宽度为:背水坡脚向外水平延伸五米至十米。
第十二条 在河道管理范围内,禁止从事下列活动:
(一)修建厂房、仓库、工业和民用建筑以及其它公共设施;
(二)修建阻水的围堤、道路、渠道;
(三)种植高杆作物、芦苇和树木(堤防防护林除外);
(四)弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等阻碍行洪的物体。
在堤防和护堤地,禁止打井、挖窑、葬坟和存放物料。
第十三条 在河道管理范围内进行下列活动,必须报经河道主管机关批准,涉及其他管理部门的,依据有关法律、法规规定办理:
(一)采砂、采石、取土、淘金等;
(二)爆破、钻探、挖筑鱼塘;
(三)修建挑坝或者其他工程设施;
(四)开采地下资源及进行考古发掘;
(五)截水、阻水、排水。
第十四条 禁止损毁堤防、护岸、闸坝等水工程建筑物和防汛设施、水文监测和测量设施、河岸地质监测设施以及通信照明等设施。
第十五条 河道主管机关应做好管理工作,任何单位和个人不得干扰河道主管机关的正常工作;非河道管理人员不得操作河道上的涵闸闸门。
第十六条 河道的故道、旧堤及原有工程设施,未经县级以上河道主管机关批准,不得填堵、占用、拆毁。
河道管理范围内滩地的开发利用,由县级以上河道主管机关会同土地管理部门共同制定规划,报同级地方人民政府批准后实施。
第十七条 河道管理范围内营造护堤护岸林木,由河道主管机关统一规划、组织实施和管理。
本条例施行前营造的护堤护岸林木,所有权不变。需更新间伐护堤护岸林木的,应征得河道主管机关的同意,并按《中华人民共和国森林法》的有关规定办理审批手续。
第十八条 禁止围湖造田;禁止围垦河流。湖泊、河流的开发利用规划必须经县级以上河道主管机关审查批准。
第十九条 禁止向河道排放污染水体的物质,禁止在河道内清洗装贮过油类或者有毒污染物的车辆、容器。
污水经过处理达到国家规定标准的,方可向河道排放。排污口的设置和改建,排污单位向环境保护部门申报之前,必须征得河道主管机关的同意。

第四章 防汛与清障
第二十条 河道的防汛和清障工作,实行各级人民政府行政首长负责制。
第二十一条 河道管理范围内的阻水障碍物,按照“谁设障,谁清除”的原则,由河道主管机关提出清障计划和实施方案报同级防汛指挥部,由同级防汛指挥部责令设障者在规定的期限内清除。逾期不清除的,由防汛指挥部组织强行清除,并由设障者承担全部费用。
第二十二条 壅水、阻水严重的桥梁和其他跨河工程设施,根据国家规定的防洪标准,由河道主管机关提出处理意见并报经同级人民政府批准,责成建设单位在规定的期限内改建或拆除。影响汛期防洪安全的,必须服从防汛指挥部的紧急处理决定。

第五章 管理费用
第二十三条 河道堤防的防汛岁修费,按照分级管理的原则,由省财政列入年度财政预算;各地(市)、县(市、区)根据实际情况列入当地年度财政预算。
第二十四条 受河道工程和防洪排涝工程设施保护的生产经营性单位和个人,应按规定缴纳河道工程维护管理费,具体办法由省人民政府另行规定。
第二十五条 在河道管理范围内采砂、采石、取土、淘金等,必须持有许可证,并按《山西省河道采砂收费管理实施细则》的规定向河道主管机关缴纳管理费。
第二十六条 河道主管机关收取的各项费用,用于河道堤防工程的维护、管理和设施的更新改造,结余资金可以连年结转使用,任何部门不得截取和挪用。
第二十七条 县级以上地方人民政府可以在汛期组织河道两岸的城镇和村庄、堤防保护区域内的单位和个人义务出工,对河道堤防工程进行维护和加固。

第六章 罚 则
第二十八条 违反本条例第十二条、第十七条第二款和第十八条规定的,由县级以上河道主管机关责令其纠正违法行为和采取补救措施,可以并处警告、没收非法所得或者二千元以下罚款;对有关责任人员,由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责
任。
第二十九条 违反本条例第十三条规定的,由县级以上河道主管机关责令其纠正违法行为和采取补救措施,可以并处警告、没收非法所得或者三千元以下罚款;对有关责任人员,由其所在单位或上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十条 违反本条例第十四条、第十五条规定的,由县级以上河道主管机关责令其纠正违法行为、采取补救措施和赔偿损失,可以并处警告或者五千元以下罚款;违反治安管理规定的,按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十一条 当事人对行政处罚决定不服的,可以在接到处罚通知之日起十五日内,向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议,对复议决定不服的,可以在接到复议决定之日起十五日内,向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内,直接向人民法院起诉。当事
人逾期不申请复议或者不向人民法院起诉又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
对治安管理处罚不服的,按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定办理。
第三十二条 河道主管机关和管理机构的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或上级主管部门给予行政处分;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第七章 附 则
第三十三条 本条例具体应用中的问题由山西省人民政府水行政主管部门负责解释。
第三十四条 本条例自1994年10月1日起施行。



1994年7月21日

个体工商户打冰扫雪何其难?
-----------为打冰扫雪工作进言

汤 雷

国务院《城市市容和环境卫生管理条例》和《新疆维吾尔自治区实施行政处罚办法》规定:“机关、团体、部队、企事业单位和公民个人,应当按照市容环境卫生管理部门划分的责任区域,履行清扫保洁和冬季冰雪清除义务”。
为促使机关、团体、部队、企事业单位和公民个人自觉履行冰雪清除义务,克拉玛依市、区两级市容环境卫生行政主管部门和城市管理行政执法局,一直在为完善我市冬季的打冰扫雪工作而努力。据不完全统计,仅克拉玛依区城市市容环境卫生行政主管部门2002年就与市区范围内的807家单位、个体工商户签定了《打冰扫雪责任书》。克拉玛依区城市管理行政执法局2002年共查处未履行冰雪清除义务的违法行为128起,5647.3M2的冰雪得到了及时的清除。冰雪的及时清除,维护了城市市容环境的整洁卫生,解决雪后行人、车辆通行难的问题,也使人民群众因为雪后路滑而造成的人身、财产伤害的危险降到了最小的程度。
当我们审视我市冬季打冰扫雪工作和所采取的措施时,执法人员认为主管部门对机关、团体、部队、企事业单位冰雪清除义务的监督措施是得当的,而对个体工商户冰雪清除义务的监督措施并不十分得当,采取的措施也不能够完全解决清除冰雪的问题。
一、对个体工商户冰雪清除义务所采取的措施和弊端
市容环境卫生行政主管部门所采取的促使个体工商户履行冰雪清除义务的措施,通常是先与个体工商户签定《打冰扫雪责任书》,在《责任书》中对个体工商户履行义务的时间、面积、标准给予逐一的规定,然后再由市容环境卫生主管部门和城市管理行政执法局进行及时的检查和督促。
在签订《责任书》的主体上,市容环境卫生行政主管部门一般是与经营场所的直接使用人签定。经营场所的直接使用人,存在两种情况:一是使用该经营场所的个体工商户是该场所的产权所有人;二是使用该经营场所的个体工商户是该场所的承租人。对于后者又有两种情况:第一种情况是承租居民住房后院、居民在市面上购买的门面房;第二种情况是承租企事业单位在市面上的门面房。而在实际工作中,由于承租经营场所的个体工商户的不稳定性,容易造成以下工作中的弊端。
(一)由于承租经营场所的个体工商户在签订了《责任书》后,随时都有可能因为经营不善而转让经营场所。如果在转让时没有将打冰扫雪的义务及时告知新的承租人时,造成新承租人无法了解本经营场所需要履行的打冰扫雪义务,最终造成管理部门和个体工商户之间的纠纷。如克拉玛依市城市管理行政执法局2002年受理的一起打冰扫雪行政复议案件,就是由于旧承租人在转让经营场所没有及时告知新承租人有关情况,最终造成新承租人由于认识上的不足而与管理部门发生了纠纷。
(二)由于个体工商户其主要精力放在经营上,没有专人对履行打冰扫雪义务的时间、标准进行负责,造成冰雪虽然得到了清除,仍然达不到管理部门的要求。如市城市管理行政执法局2003年受理的一起打冰扫雪行政复议案件,就是个体工商户在清除责任区的冰雪时,由于在清除标准上与管理部门的要求不一致而产生了纠纷。
(三)如果降雪在晚上,则必须要求机关、团体、企事业单位和个体工商户在上班前后的一定时间内将责任区内的冰雪进行清除,以避免行人和车辆的损伤。现在机关、团体和企事业单位上班时间大体一致,可以在统一的时间内及时地清除冰雪,尽量避免因为路滑而导致人民群众人身、财产出现损失的情况。个体工商户由于经营时间比较晚,与正常上下班时间不一致,其营业时大部分降雪因为车辆、行人的拈压、踩压,都已结成坚硬的冰块,不仅给清除造成了困难,而且也使行人和车辆处在危险状态。
(四)执法部门在日常进行监督检查时,由于存在大量不履行义务的个体工商户,执法人员即要对其进行处罚,又要兼顾执法的效率,经常是适用简易程序对个体工商户进行处罚。依据《城市市容和环境卫生管理条例》的规定,对不履行冰雪清除义务的当事人,执法部门可以给予5元—10元/M2 的罚款。适用简易程序进行处罚时,依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定只能给予个体工商户最高50元的罚款,造成执法人员为提高执法效率而在认定事实只认定个体工商户没有履行5M2—10M2的冰雪清除义务。而实际上大多数个体工商户未履行的冰雪清除面积远远超过了10 M2,在客观上造成了放纵危害后果的情况。
二、对个体工商户冰雪清除义务应采取的措施
针对以上问题的出现,笔者认为如果既要及时解决个体工商户打冰扫雪的问题,又要有利于管理部门的管理,可以改变现在这种与个体工商户签订《责任书》的模式,选择与出租经营场所的产权所有人签订《责任书》。根据《城市市容和环境卫生管理条例》的规定,市容环境卫生行政主管部门作为监督冰雪清除工作的主管部门,完全可以选择管理部门认为适合履行义务的相对人来履行义务。具体的说,选择出租经营场所的产权所有人履行冰雪清除义务有以下两种情况可供选择:
一、经营场所是居民住房后院、市面上的门面房。对于经营场所是居民住房后院的,可由社区的工作人员在充分了解冰雪清除标准的情况下,负责对出租经营场所的居民进行监督,督促其自觉履行冰雪清除义务。而作为出租者也可以及时组织承租人与其一起履行冰雪清除义务。在签订出租房屋协议时,承租双方也可以就冰雪清除义务等事项签订协议,在承租人不协助出租人履行冰雪清除义务时,给予相应的合同惩罚。对于市面上的门面房的出租人,笔者认为一般情况下还是要依靠出租人自觉的履行和管理部门的督促检查来完成冰雪清除义务。虽然治理效果不是十分理想,但是与要求承租房屋的个体工商户来履行冰雪清除义务来说,效果确是十分明显的,至少冰雪清除义务的履行标准和范围对于义务履行人来说是确定的。
二、经营场所是企事业单位在市面上的门面房。在这种情况下确定企事业单位为冰雪清除义务的履行人是最恰当的。为了管理这些门面房,各企事业单位大都有专门部门管理这些门面房。要求这些专门部门代表其单位履行冰雪清除义务,比要求个体工商履行义务有着许多优点:
(一)这些门面房的管理机构是固定的,克服了由于个体工商户的不稳定性而发生的义务履行不明的困难;
(二)这些管理机构可以专门委派人员学习市容环境卫生行政主管部门的各项规定,在扫雪打冰的标准上可以与管理部门保持一致;
(三)由于这些企事业单位在承租房屋的时间、价款等方面都有极大的优势,其凭借租赁关系中的地位,很容易将租赁户组织起来履行冰雪清除义务;
(四)由于这些机构都是以法人或者其他组织的身份出现,在其不履行或者不适当履行冰雪清除义务时,执法部门也可以给予较为严厉的处罚,做到损害结果与惩罚力度相当。这样既教育了当事人也纠正了违法行为。
以上是笔者在实际工作中的一点体会。希望本文能够为管理部门和执法部门做好冬季打冰扫雪的监督管理工作,保护人民群众的人身、财产安全起到一定的作用。