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国家旅游局


关于促进农村旅游发展的指导意见
国家旅游局
(2006-8-16)


近年来，各地农村旅游发展生动活泼、形式多样、特色鲜明，有力地促进了社会主义新农村建设。但我国农村旅游发展总体上还处于起步阶段，存在着认识不足、引导不够、配套建设滞后等问题。我国农村分布着丰富的旅游资源，市场空间和需求潜力巨大，发展前景良好。为深入贯彻党的十六届五中全会、中央农村工作会议精神，促进农村旅游更快更好发展，为社会主义新农村建设做出更大贡献，现提出如下意见：

一、发展农村旅游的重要意义

（一）发展农村旅游是贯彻落实党和国家战略决策的重要任务。党的十六届五中全会指出，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，事关全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会和社会主义现代化建设的大局。胡锦涛同志强调，要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。旅游业是关联带动性强、拉动内需明显的新兴产业，吴仪副总理要求全国旅游行业“以旅促农，积极参与社会主义新农村建设”。因此，充分依托和利用“三农”资源发展农村旅游，是旅游行业积极贯彻落实党和国家重大工作部署的必然要求。

（二）发展农村旅游是参与社会主义新农村建设的积极实践。农村旅游使广大农民向非农领域转移，加快了农民脱贫致富的步伐；旅游业成为农村经济的新增长点，使传统农业增添了附加值，农村生产力得到进一步发展；农村旅游推动了现代农业经济体系建设，科技农业、观光农业、生态农业等加速发展，农村产业结构得到优化和调整；农村旅游带动了农村基础设施建设加速，使农村环境卫生和村容村貌得到明显改善，农民思想观念和文明程度明显提高。

（三）发展农村旅游是以城带乡的重要途径。目前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。发展农村旅游适应了居民消费结构升级的需要，实现了“大农业”和“大旅游”的有效结合，加快了城乡经济融合和三次产业的联动发展，不仅扩大了城镇居民在农村地区的消费，还加快了城市信息、资金和技术等资源向农村的流动。

（四）发展农村旅游是推动旅游业成为国民经济重要产业的主要力量。农村旅游现实和潜在的消费需求都非常旺盛，不仅符合城镇居民回归自然的消费心理，而且有利于开拓农民眼界，增强广大农民的出游实力，成为中国旅游最大的客源市场。农村地区是旅游资源富集区，农村旅游业的发展极大丰富了旅游产业的供给体系，将成为中国旅游产业的主要支撑。

二、发展农村旅游的指导思想和基本原则

加快农村旅游发展的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立和落实科学发展观，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，发挥旅游产业的关联带动作用，因地制宜，分类指导，促进农村旅游健康发展，为社会主义新农村建设作贡献。应坚持的基本原则是：

——与社会主义新农村建设的总体部署相统一。要紧密围绕中央和各地新农村建设的总体部署，把发展农村旅游作为建设社会主义新农村的有效途径之一，通盘考虑，整体规划。农村旅游发展的目标、政策、措施都要与社会主义新农村建设的实践相结合，在充分发挥旅游业综合带动功能的同时，探索旅游业发展的新机制、新路子。

——按农村实际和旅游经济规律办事。要从农村实际和旅游市场需求出发，以帮助培育农村旅游产业为主要任务，指导各地农村旅游朝市场化、产业化方向发展。要坚持不脱离农民、不脱离乡土、不脱离当地资源条件、不脱离旅游消费水平、不脱离发展阶段，至始至终把农民利益放在第一位，充分尊重农民意愿和发展实践。要注意引导不搞不符合旅游市场需求的大而洋，不搞盲目的档次提升与过度管理，避免劳民伤财。

——坚持可持续发展。在充分利用和开发农村旅游资源的同时，要积极探索对生态环境、文物古迹、非物质文化遗产、民族民俗文化科学保护的新途径。要认真探索组织农村农民的方式，综合协调农村旅游资源与其它方式的开发利用关系，坚决避免因盲目发展、统筹不够和低层次竞争造成简单粗暴使用资源，造成环境污染和资源破坏。

——把加强服务放在工作首位。树立以服务促发展的理念，提升服务意识、创新服务手段。加强旅游部门的协调、规划、信息、促销和培训等服务，拓宽农村旅游的公共服务领域，逐步建立面向农村和农民的旅游服务体系，提高农村旅游的公共服务水平。

三、发展农村旅游的工作目标

通过发展农村旅游，力争到2010年实现：

（一）每年新增农村旅游就业35万人，间接就业150万人；每年旅游从业农民人均纯收入增长5%；在全国建成100个农村旅游特色县、1000个农村旅游特色乡（镇）、10000个农村旅游特色村，为社会主义新农村建设做出应有贡献。

（二）已有农村旅游项目得到明显提升和完善，基本形成种类丰富、档次适中的农村旅游产品体系；初步形成领域宽广、规模较大、特色突出、发展规范的农村旅游格局；形成连通城乡的大旅游市场，成为国内旅游市场的主要支撑体，满足国内旅游市场需求。

四、发展农村旅游的工作重点

（一）加大对农村旅游发展的扶持力度。要依靠各级党委和政府加强领导，把发展农村旅游纳入各地社会主义新农村建设的整体布局中，积极利用规划、扶贫、环保、培训、基建等专项支持政策。要推动重点地区农村旅游项目的集中招商，吸引社会资金和民间资本，引导大型旅游企业参与开发和经营。当前的重点是推动有条件的乡镇，把农村旅游的清洁、环保、道路等制约发展的瓶颈问题纳入“乡村清洁工程”和农村道路“通畅工程”等支农工程中加以解决；要推动农村旅游开发项目和各种支农资金挂钩，争取把支持农村发展的小额贷款用于农村旅游户，多渠道多方式筹集资金用于农村旅游。

（二）促进农村旅游服务体系建设。要推进各级政府主动协调各相关部门，促成政府有关公共职能向农村旅游延伸。要进一步加大区县旅游部门的一线服务力度，扩展范围和职责。要积极探索建立农村旅游的统计体系，提高农村旅游的科学统计水平。当前的重点是要提供专业的规划和项目开发指导，服务到村，帮助农民利用和保护好旅游资源，克服开发雷同化，增强市场经营意识；要制订基本的乡村旅游设施标准和接待服务标准，推广到户，帮助农民改善卫生条件和接待条件，提高经营管理水平；要提供相应的监管服务，切实加强对农村旅游的安全监督和管理；继续加大对各类农业旅游示范点的指导力度。

（三）做好农村旅游市场开拓工作。各级旅游部门要结合农村旅游产品开发，帮助设计和提升农村旅游产品的市场开发形象，推动分散的农村旅游产品走向市场。要积极开发一批完善成熟、文明健康的农村旅游新产品，并逐步培育乡村旅游精品，满足国内外不同层次的休闲度假需求。要鼓励旅行社等企业和有条件的各类旅游集散中心，开展专业的市场销售和网络促销，拓宽农村旅游销售渠道。要加大对农村旅游的公益性宣传，争取在各类主流媒体开辟农村旅游宣传专栏。要把建立包括农村家庭旅馆在内的网上预订系统作为服务工程的重点来抓，提升本地农村旅游整体的市场化程度。

（四）促进各方加强对农村旅游人才的培养。各级旅游部门要配合项目开发帮助制定出具体的人才培训规划，并争取与教育、农业、劳动、民政等部门的人才培养规划对口合作，共同推进和实施。要依托现有的旅游人才培训中心和其他培训中心，争取必要的财力支持，分级分类开展培训。重心在村镇，关键在带头人，要特别重视对乡镇一级党委领导发展农村旅游的培训，在有条件的乡镇建立工作联系点，提供专业学习、考察交流的机会。当前迫切需要加强农村旅游项目策划和开发、景区和家庭旅馆的经营管理、传统技艺和乡土文化讲解等各类实用人才培训。争取到2010年，全国100%的农村旅游发展带头人、90%的经营户和80%的服务者得到全面有效的培训。

（五）加强对农村旅游发展的分类指导

——提升各种类型的“农家乐”。以农户家居和农、林、牧、渔及园艺等农村资源为载体的“农家乐”，是现阶段农村旅游的基本形式，也是现阶段最有中国特色的乡村游。要突出引导农家乐的“一村一品”和“一家一艺”，避免简单的模仿照搬；要引导有条件的“农家乐”品牌化发展，避免低层次的价格竞争；要以城镇居民休闲需要为目标，突出农村生活特点，形成乡土文化氛围，避免盲目求大求洋；要制订实施厕所、排污和垃圾处理等基本生活设施标准，逐步提升和规范接待服务水平；要加强政府引导，在“农家乐”发展到一定规模的地区，及时推动“农家乐”的卫生、排污、采购、促销等方面的专业化合作；要着意培育市场机制，在“农家乐”形成一定经济带动能力的乡村，适时推动接待分工、农副产品加工分工和旅游商品生产分工，形成“农家乐”的产业化提升。

——拓展和深化观光型的农村旅游。以各类风景资源为主要依托的观光型的农村旅游，是现阶段农村旅游的重要组成。要明确发展定位，引入景区管理模式，提升经营和服务水平；要保持农村生态环境，增强亲和性、知识性、参与性等体验内容，加强休闲度假功能；要拉长农村旅游的产业链，促进农业生产与旅游、商贸、流通等的紧密结合；要允许探索多样的组织开发方式，妥善处理开发商与社区关系。

——保护性挖掘民俗民族文化型农村旅游。按文化型产品开发的对国内外客源市场具有较大吸引力的民俗民族特色村寨，是农村旅游产品体系中的精品。对于具备开发潜力的民族民俗文化村寨，要引导和激发本地居民对本民族文化传统和生活方式的认同性与自豪感，形成自发保护的内在动力和永久机制；要帮助制定高水平的规划和项目策划，重点挖掘原生态古村落、民族村寨和民俗风情的文化内涵、民族风俗以及生产生活特色，选择符合当地实际的发展方式；要参照国家对文物遗迹和历史文化街区保护的方式，加强对文物遗迹和民居、街道等古老建筑的保护，反对破坏风貌的拆建；要引进民族、民俗、历史、人类文化学等多学科的专家共同研究、开发和监测，引导高水平的开发和高水平的旅游欣赏。

——逐步推进旅游型小城镇建设。有旅游开发价值的小城镇多数具有突出的地方特色和悠久的历史文化，一般易于集散、体量适中，是农村旅游中有很大发展潜力的形式。要按照国家旅游局和建设部共同形成的旅游小城镇开发理念，按照城乡规划和旅游发展的要求，结合城镇改造做出特色，避免照抄大城市、照搬大主题公园的做法；要加强多部门之间的合作与协调，着力完善旅游配套和功能建设，提升旅游型小城镇价值；有条件的地区，要以旅游型小城镇的建设来促进当地经济、文化和社会的协调发展，加快城镇化进程，促进城乡一体化发展；要注意将小城镇发展和延续历史传统、改善生态环境结合起来，做到文化型开发，永续利用。

——摸索各种类型的农村旅游模式。要鼓励和肯定围绕当地特色资源和市场需求，探索各类农村旅游发展模式的做法。要加强资源普查和开发统筹工作，提高农业资源的综合利用率，协调旅游资源的合理配置。各地已经总结的特色产业带动型、都市村庄型、景区依托型、农场庄园型、特色技艺展示型等多种类型的农村旅游发展模式，都有不同的发展规律和特点，要引导各种模式个性化发展，推动各种模式间的优势互补。要充分发挥社会主义新农村建设中涌现出的小康新村型等模式的展示和推广作用。在农村旅游发展中要至始至终尊重农民的首创精神，保持农村旅游发展多样性，反对简单化指导。

（六）认真组织对农村旅游的政策研究。农村旅游发展面临一系列需要研究解答的情况和问题，如农户一定程度上的联合合作必然出现；外来资金投入必然出现；资源开发的多样性必然出现。这将集中在利益主体的权益保障机制、农村土地政策和商业开发利用的衔接、其他自然资源和文化资源的利用和补偿、农村经济组织的形成方式等层面的问题上。这些问题实质上是城市和农村两种不同的经济形态和制度对接中的矛盾在旅游发展中的体现，必须予以高度重视。

各级旅游管理部门要与相关的政策研究和制订部门紧密合作，建立农村旅游政策研究的观察点，紧密跟进，不断研究。在各种具体的矛盾和纠纷处理中，要尊重农民意愿，维护农民合法权益，保障农民以各种方式投入旅游开发经营的所有权和实际收益；在农民合作经营的旅游开发中，要引导探索发挥合作组织自律、协调和服务的作用；在农村合作组织进一步公司化的地方，探索建立日常经营、董事会和监事会等权力分设的运作机制。





最高人民检察院 公安部


最高人民检察院、公安部关于印发《关于依法适用逮捕措施有关问题的规定》的通知

各省、自治区、直辖市人民检察院，公安厅、局，解放军军事检察院，新疆生产建设兵团人民检察院、公安局：

　　为贯彻落实全国社会治安工作会议、全国整顿和规范市场经济秩序工作会议精神，进一步加强人民检察院和公安机关的配合，加大打击犯罪力度，保障刑事诉讼顺利进行，有效维护社会稳定和治安秩序，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》等有关法律的规定，最高人民检察院、公安部制定了《关于依法适用逮捕措施有关问题的规定》。现印发给你们，请遵照执行。

　　逮捕是刑事诉讼中最为严厉的强制措施，是打击严重刑事犯罪、保护公民人身安全和社会稳定的有力武器。人民检察院和公安机关必须加强配合，依法适用逮捕措施，形成打击犯罪的合力。各地在执行中遇到的问题，请分别层报最高人民检察院、公安部。

　　最高人民检察院　公安部

　　二○○一年八月六日



　 为了进一步加强人民检察院和公安机关的配合，依法适用逮捕措施，加大打击犯罪力度，保障刑事诉讼的顺利进行，维护社会稳定和市场经济秩序，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》和其他有关法律的规定，现对人民检察院和公安机关依法适用逮捕措施的有关问题作如下规定：

　 一、公安机关提请批准逮捕、人民检察院审查批准逮捕都应当严格依照法律规定的条件和程序进行。

　 （一）刑事诉讼法第六十条规定的“有证据证明有犯罪事实”是指同时具备以下三种情形：1．有证据证明发生了犯罪事实；2．有证据证明该犯罪事实是犯罪嫌疑人实施的；3．证明犯罪嫌疑人实施犯罪行为的证据已有查证属实的。

　 “有证据证明有犯罪事实”，并不要求查清全部犯罪事实。其中“犯罪事实”既可以是单一犯罪行为的事实，也可以是数个犯罪行为中任何一个犯罪行为的事实。

　 （二）具有下列情形之一的，即为刑事诉讼法第六十条规定的“有逮捕必要”：1、可能继续实施犯罪行为，危害社会的；2、可能毁灭、伪造证据、干扰证人作证或者串供的；3、可能自杀或逃跑的；4、可能实施打击报复行为的；5、可能有碍其他案件侦查的；6、其他可能发生社会危险性的情形。

　 对有组织犯罪、黑社会性质组织犯罪、暴力犯罪和多发性犯罪等严重危害社会治安和社会秩序以及可能有碍侦查的犯罪嫌疑人，一般应予逮捕。

　 （三）对实施多个犯罪行为或者共同犯罪案件的犯罪嫌疑人，符合本条第（一）项、第（二）项的规定，具有下列情形之一的，应当予以逮捕：1、有证据证明有数罪中的一罪的；2、有证据证明有多次犯罪中的一次犯罪的；3、共同犯罪中，已有证据证明有犯罪行为的。

　 （四）根据刑事诉讼法第五十六条第二款的规定，对下列违反取保候审规定的犯罪嫌疑人，应当予以逮捕：1、企图自杀、逃跑、逃避侦查、审查起诉的；2、实施毁灭、伪造证据或者串供、干扰证人作证行为，足以影响侦查、审查起诉工作正常进行的；3、未经批准，擅自离开所居住的市、县，造成严重后果，或者两次未经批准，擅自离开所居住的市、县的；4、经传讯不到案，造成严重后果，或者经两次传讯不到案的。

　 对在取保候审期间故意实施新的犯罪行为的犯罪嫌疑人，应当予以逮捕。

　 （五）根据刑事诉讼法第五十七条第二款的规定，被监视居住的犯罪嫌疑人具有下列情形之一的，属于“情节严重”，应当予以逮捕：1、故意实施新的犯罪行为的；2、企图自杀、逃跑、逃避侦查、审查起诉的；3、实施毁灭、伪造证据或者串供、干扰证人作证行为，足以影响侦查、审查起诉工作正常进行的；4、未经批准，擅自离开住处或者指定的居所，造成严重后果，或者两次未经批准，擅自离开住处或者指定的居所的；5、未经批准，擅自会见他人，造成严重后果，或者两次未经批准，擅自会见他人的；6、经传讯不到案，造成严重后果，或者经两次传讯不到案的。

　 二、公安机关在作出是否提请人民检察院批准逮捕的决定之前，应当对收集、调取的证据材料予以核实。对于符合逮捕条件的犯罪嫌疑人，应当提请人民检察院批准逮捕；对于不符合逮捕条件但需要继续侦查的，公安机关可以依法取保候审或者监视居住。

　 公安机关认为需要人民检察院派员参加重大案件讨论的，应当及时通知人民检察院，人民检察院接到通知后，应当及时派员参加。参加的检察人员在充分了解案情的基础上，应当对侦查活动提出意见和建议。

　 三、人民检察院收到公安机关提请批准逮捕的案件后，应当立即指定专人进行审查，发现不符合刑事诉讼法第六十六条规定，提请批准逮捕书、案卷材料和证据不齐全的，应当要求公安机关补充有关材料。

　 对公安机关提请批准逮捕的案件，人民检察院经审查，认为符合逮捕条件的，应当批准逮捕。对于不符合逮捕条件的，或者具有刑事诉讼法第十五条规定的情形之一的，应当作出不批准逮捕的决定，并说明理由。

　 对公安机关报请批准逮捕的案件人民检察院在审查逮捕期间不另行侦查。必要的时候，人民检察院可以派人参加公安机关对重大案件的讨论。

　 四、对公安机关提请批准逮捕的犯罪嫌疑人，已被拘留的，人民检察院应当在接到提请批准逮捕书后的七日以内作出是否批准逮捕的决定；未被拘留的，应当在接到提请批准逮捕书后的十五日以内作出是否批准逮捕的决定，重大、复杂的案件，不得超过二十日。

　 五、对不批准逮捕，需要补充侦查的案件，人民检察院应当通知提请批准逮捕的公安机关补充侦查，并附补充侦查提纲，列明需要查清的事实和需要收集、核实的证据。

　 六、对人民检察院补充侦查提纲中所列的事项，公安机关应当及时进行侦查、核实，并逐一作出说明。不得未经侦查和说明，以相同材料再次提请批准逮捕。公安机关未经侦查、不作说明的，人民检察院可以作出不批准逮捕的决定。

　 七、人民检察院批准逮捕的决定，公安机关应当立即执行，并将执行回执在执行后三日内送达作出批准决定的人民检察院；未能执行的，也应当将执行回执送达人民检察院，并写明未能执行的原因。对于人民检察院决定不批准逮捕的，公安机关在收到不批准逮捕决定书后，应当立即释放在押的犯罪嫌疑人或者变更强制措施，并将执行回执在收到不批准逮捕决定书后三日内送达作出不批准逮捕决定的人民检察院。如果公安机关发现逮捕不当的，应当及时予以变更，并将变更的情况及原因在作出变更决定后三日内通知原批准逮捕的人民检察院。人民检察院认为变更不当的，应当通知作出变更决定的公安机关纠正。

　 八、公安机关认为人民检察院不批准逮捕的决定有错误的，应当在收到不批准逮捕决定书后五日以内，向同级人民检察院要求复议。人民检察院应当在收到公安机关要求复议意见书后七日内作出复议决定。

　 公安机关对复议决定不服的，应当在收到人民检察院复议决定书后五日以内向上一级人民检察院提请复核。上一级人民检察院应当在收到公安机关提请复核意见书后十五日以内作出复核决定。原不批准逮捕决定错误的，应当及时纠正。

　 九、人民检察院办理审查逮捕案件，发现应当逮捕而公安机关未提请批准逮捕的犯罪嫌疑人的，应当建议公安机关提请批准逮捕。公安机关认为建议正确的，应当立即提请批准逮捕；认为建议不正确的，应当将不提请批准逮捕的理由通知人民检察院。

　 十、公安机关需要延长侦查羁押期限的，应当在侦查羁押期限届满七日前，向同级人民检察院移送提请延长侦查羁押期限意见书，写明案件的主要案情、延长侦查羁押期限的具体理由和起止日期，并附逮捕证复印件。有决定权的人民检察院应当在侦查羁押期限届满前作出是否批准延长侦查羁押期限的决定，并交由受理案件的人民检察院送达公安机关。

　 十一、公安机关发现犯罪嫌疑人另有重要罪行，需要重新计算侦查羁押期限的，可以按照刑事诉讼法有关规定决定重新计算侦查羁押期限，同时报送原作出批准逮捕决定的人民检察院备案。

　 十二、公安机关发现不应当对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，应当撤销案件；犯罪嫌疑人已被逮捕的，应当立即释放，并将释放的原因在释放后三日内通知原作出批准逮捕决定的人民检察院。

　 十三、人民检察院在审查批准逮捕工作中，如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关予以纠正，公安机关应当将纠正情况通知人民检察院。

　 十四、公安机关、人民检察院在提请批准逮捕和审查批准逮捕工作中，要加强联系，互相配合，在工作中可以建立联席会议制度，定期互通有关情况。

　 十五、关于适用逮捕措施的其他问题，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》、《最高人民检察院、公安部关于适用刑事强制措施有关问题的规定》和其他有关规定办理。