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生命的不等式/吴思博

作者:法律资料网 时间:2024-07-07 14:59:23  浏览:8119   来源:法律资料网
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生命的不等式
¬¬—紧急避险视野下的生命的质与量

吴思博*

【内容摘要】我国刑法规定:“为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受正在发生的危险,不得已采取的紧急避险行为,造成损害的,应该负刑事责任,但是应当减轻或者免除处罚”。 所谓“超过必要限度”,实际上就是对紧急避险的限度条件的判断,而这种判断在实际案件中极其复杂,关系到是否适用紧急避险,关系到当事人罪与非罪的判断,故又极其重要。关于这一点,我国刑法学界有两种观点:第一种观点即前述中所提到的通说¬——“大于说”,认为必须是“所保护的合法权益必须大于避险行为所引起的损害。另一种观点是“等同说”,认为“在保全法益与牺牲法益价值相同的情况下,应当承认其为紧急避险”。
【关键词】 生命权 紧急避险  利益权衡  

刑法以罪刑法定为基本原则,但是对紧急避险的限度条件,刑法没有明确规定,而只有“超过必要限度”这一抽象规定,通常情况下两个权益不难比较,例如,生命权高于健康权,健康权高于人身自由权,人身自由权高于自由权。但是,当保护权益和侵犯权益均是生命权呢?即为保全自己生命而牺牲他人的行为又如何定性呢?请看下面的案例:
(1)甲、乙、丙三人在洞穴探险中,地基崩溃,洞口堵塞,但能与外界进行通讯联系。联系结果表现,挖开洞口需要20天,但三人所携带的粮食只够生活5天。于是,甲提出,三人抽签决定输赢,二位赢者杀死输者以其肉维持生命。乙、丙表示同意。对应否付诸实行,他们征求了救助人员的意见,但没有得到答复。其后通讯中断,待第20天挖掘成功时,甲由于抽签失败而被杀,乙、丙以其肉维持了生命。
对本案例,在当时的情况下,根据一般人的思维选择可以出现以下集中不同的结果。第一,就是舍己为人,即三人中有一人牺牲自己的生命来使得其他二人得到食物和空气的保证,从而维持生命;第二,就是三人当中的任何两人合谋将第三人杀死,来取得食物和足够的空气,第三,就是本案中的做法即通过抽签的方式来决定一个人的死亡来维持其他两人的生命;第四,就是三人都没有采取任何措施,直到食物被吃光,空气被耗尽,在救援人员的到来之前死亡;第五,就是假如三人势均力敌的情况下,三人都想为了活命而相互斗殴,为了能取得更多的食物和空气,结果可想而知,三人之间必定斗殴致死。面对以上可能出现的集中情况,笔者认为,第四、五情况是最不理想的也是所不愿看到结果,即没有任何人可以活下来,所以也就没有讨论的必要,在第二种情况下即使最后活下来的人也要受到法律的制裁,因为在那之前行为人的行为已经触犯了刑法的所保护的法益,即产成了犯罪的意识,构成了故意杀人罪,这并不是我们所提倡的。而第一种情况就很少的出现,也可以说法律并没有要求人们在紧急关头作出道德高尚的行为——牺牲,挽救他人的生命,法律是以一般人的人性思想在一般的情况下作为规范的对象,而不是要求人们实施所谓的英雄主义,更何况这并不是人们的义务,综上我们可以看出只有第二种情况是大家所能接受的也是能保护法益最大化的作法。而且这并不违反现行的刑法规定和立法的指导思想,具体分析如下:
首先,根据“紧急时无法律”这句古老的刑法格言,其基本含义就是:在紧急状态下,可以实施法律在通常情况下所不能禁止的某种行为,以避免紧急状态所带来的危险。根据这一理论我们可以得出适用该古老的刑法格言要具备以下条件:(一)紧急情况。也就是说刑法的禁止性规范是以一般人的思维在一般情况下所设立的,但现象总有特殊和一般之分,在特殊情况下人们为了生存和发展便难以遵守针对一般情况下所设立的法律规范,所以在紧急情况下,人们的特殊行为就可以使其合法化来保护国家、集体和个人的合法利益。(二)不得已。(其构成要件中已阐述)即要求行为人实施该行为必须是在没有其他办法可以实施的情况下为了保护最大合法利益的唯一方法。(三)所保护的合法利益大于损害的合法利益,不能是等于或小于。否则所采取的避险行为就没有意义,如何去衡量合法的法益大小,根据前述的法益权衡原则,我们可以进行比较而得出。但就本案例而言,两个生命的法益如何衡量是本文的讨论的重点,笔者认为既然人的生命是人身的最高权利,那么我们可以想象的出人在面临危险乃至生命的存亡时其求生的欲望是多么的强烈,这也就可以了解案例中行为人为了保存生命而作出的行为,即牺牲其他人的生命来保存自己的生命,这种牺牲不能说是没有价值的或者说是违法的,运用经济分析法学派的价值观来说,这是保存利益最大化的唯一做法,因为行为人不可能选择像上述可能出现的第四、第五种情况,最起码这种情况下实施这种行为法律应该鼓励,最起码不应该是否定的。
其次,根据“得到承诺的行为不违法”的法律格言,即行为人实施某种侵害行为时,如果该行为及其产生的结果正是被害人所意欲的行为和结果,那么对被害人来说也就不存在侵权的问题。换言之就是说行为人所实施的行为是已经得到了被害人的同意,根据外国的刑法理论,法律行为说。被害人的承诺是给行为人实施一定侵害行为的权利,在一定意义上它也是一种法律行为。利益放弃说。法秩序把法益的维持委托给法益的保持者,承诺表明其主体放弃了自己的利益,刑法所保护的利益实际上也就不存在了,故也就没有侵害之说。综上理论,笔者认为既然被害人(利益主体)放弃了法律所赋予他的合法利益,同时承诺行为人可以实施一定的侵害行为,也就是赋予了行为人一定的权利,故行为人所实施的得到被害人同意侵害行为是不为罪的,是不应该受到惩罚的,尤其是在紧急状况下,在没有法律可以适用的情况下。
再次,根据阻却违法事由说。日本的木村龟二指出:“关于生命、身体的紧急避险被解释为责任阻却说,是因为从一般人的观点来看,当不能期待产生采取合法行为的决心时,应理解为由于缺少期待可能性而阻却责任” 。再者由于生命与生命、身体与身体并非完全不能比较。生命虽然在质上不能作比较(人的生命没有高低贵贱之分,都具有同样的价值),但可以在量上可以进行比较(换言之就是一个人的生命与数人的生命应该是有区别的),在牺牲一人能保全数人生命的情况下应该是允许的。故我们在不能期待产生采取合法行为时,根据法律所保护的目的——追求最大的利益,我们可以用量的紧急避险来解释这个难题。
综上所述,很明显的根据刑法理论人的生命不能作为紧急避险的对象要件,但是我们应具体情况具体分析,在紧急的情况下,实施某种行为使保留最大利益的做法毕竟是我们刑法追求的目标,也是法律所追求的。根据“紧急时无法律的格言”,我们可以说法律是在一般的情况以一般人的思想来制定和颁布的,不能适用在紧急的状况,也就是由于没有其他的方法可以避免所产生的危险,即不能期待行为人采取其他的方法避免危险(不具有期待可能性),所以应排除行为人的责任。可能有反对者说生命权是人的最高权利,正是这样也就决定了人在面临死亡的时候其求生欲望是多么的强烈,也就不得不由采取了那种行为,更何况行为人实施行为是在牺牲者(笔者认为之所以不称之为被害者,是因为行为人没有陷害的故意)所答应的,根据“得到承诺的行为不违法”实际上是牺牲者放弃了法律所赋予他的一种权利,同时牺牲者也赋予了行为人一种实施该行为的权利。可以说出现上述的结果是人们所不希望发生的,但这也是在紧急情况下所能保护的最大利益的做法。利用经济法学的角度,法律就是追求最大合法利益的。故笔者认为在那种情况下应该适用紧急避险。至于行为人的责任,当然我们不能追究他们的刑事责任,只能在民事方面作出适当的赔偿。
(2)某村女干部下乡做群众工作,在回来的路上遇歹徒,此时天色已近黄昏,周围荒芜无人,女干部应歹徒的要求,将自行车交给了歹徒,但当时要求将打气筒归还。女干部乘歹徒蹲下看车时,抡起打气筒朝歹徒脑门一击,歹徒昏倒在地,女干部乘机逃跑。终于在这荒无人烟的 地方见到一户人家,女干部投宿与此。户主老妇人对女干部遭遇深表同情,并 安排其女与女干部同睡,女干部睡于床榻外侧。歹徒清醒过来后回家,听其母描述,方知女干部竟投宿到其家。为阻止女干报案,歹徒遂起杀意,杀人灭口,并与其母谈了此事。恰逢母子两的谈话被女干听到,于是女干部与歹徒的妹妹调换位置睡觉。果真,半夜,歹徒摸黑进了房间,对准床榻外侧即砍。结果被杀害的正是歹徒妹妹。
 法院对此案的审定是:女干犯有故意杀人罪,是属于避险过当的故意杀人罪,但减免了对女干的刑罚。根据是:“生命权是最高的权利,不容许为了保护一个人的健康而牺牲另一个人的生命,更不容许牺牲别人的生命来保全自己的生命。”
根据《刑法》第21条的规定,紧急避险是指为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其它权利免受正在发生的危险,不得已而采取的损害另一较小的合法利益的行为。由于紧急避险行为从行为人的主观意图上看并没有危害社会的故意;从行为的可观方面看,虽然损害了无辜的第三者的合法利益,但却保存了更大的利益,从总体上看对整个社会使有益的,因此不构成犯罪。
成立紧急避险必须具备以下条件:(1)有现实的危险发生,有危险需要避免,这使近几比相的起因条件;(2)危险正在发生,这是紧急避险的时间条件;(3)行为针对的是第三者的合法权益,这是紧急避险的对象条件;(4)行为必须是为了保护公共利益,本人或者其他人的合法权益免受危险的损害,这是紧急避险的主观条件(5)紧急避险损害必须是挽救或保护较大合法权益免遭损害而迫不得已的措施;(6)行为所造成的合法权益的损害,必须小于所欲避免的损害,这是紧急避险的限度条件。只有完全具备这六个密切条件、缺一不可的条件,才是合法的正当的紧急避险。 在本案中,女干部在得知歹徒想杀人灭口时,在别无选择的情况下,以牺牲歹徒妹妹的方式保全自己的生命。由此可见,女干部已经具备了紧急避险的前五个条件。
本案的关键时,女干部的行为是否符合紧急避险的第六个条件即所造成的合法权益的损害,是否小于其所要避免的损害。由于这涉及到合法权益带笑的权衡问题,因此需要结合实际案情进行全面的分析和判断。就本案而言,女干部所要保护的时自己的生命,但她的行为却牺牲了歹徒妹妹的生命,两者只见并不存在谁大谁小的问题。这是因为生命在人的权利体系里时至高无上的,对于以个公正,平等的社会而言,人时生而平等的,个人的生命时等价的,每一个社会成员都应受到社会的同等尊重与保护,没有那一个社会成员应当被作为换取其它成员生命的代价。因此,为了保全本人的生命权而侵害他人的生命权,并不构成紧急避险。
女干部的行为虽然不是紧急避险,但也不构成犯罪。这时因为女干部的行为缺乏期待可能性,刑法不能将之作为犯罪处理。在刑法理论上,期待可能性是指在具体的行为条件和行为环境中,行为人是否具有不采取违法犯罪行为,而选择合法的行为方式之现实可能性。如果有,就是具有期待能性;否则即缺乏期待可能性。刑法对缺乏期待可能性的行为,即使时违法行为,也不能按犯罪处理。这一方面固然是出狱对人性关怀的考虑,另一方面也是因为无期待可能性的行为不能体现行为人的主观恶性,没有人身危险性,不具有犯罪的本质特征。本案中女干部的行为即属于此种情形。虽然女干部在面临重大危害时也可以让自己睡在原位,但如果这样的话,她自己就会被杀;她也可以选择跟歹徒妹妹换个睡位,但这又可能导致其死亡。在这种两难的的状况下,女干部的意志时自由的,也时不自有的。说其意志时自有的,时因为她可以选择牺牲自已以保全社会和他人的利益;说其意志时不自有的,时因为趋利避害时人的天性,一般人不可能以牺牲自己来保全社会和他人,她只是一种被传统道德所推崇的高尚行为,而法律是不应将行为的底线建立在人们的崇高行为之上的。刑法所禁止的只能是社会上最不能令人容忍的行为,而不能过分期待人们做出高尚的行为。因此,在这种情况下,女干部选择跟歹徒的妹妹换个睡位,是在迫不得已的情况下实行的违法行为,缺乏期待的可能性,刑法不能人为其是犯罪。
综上所述,笔者认为女干部的行为不属于紧急避险,但也不构成犯罪。
(3)在美国,曾经有一个十分典型的判例:在一次海船失事后,一只救生艇上超载有9名海员和32名乘客,在暴风来临时,为减轻载重,避免全艇覆没,几名海员把 14名男乘客抛入海中。救生艇因减轻重量而没有沉没。后来,被告人按过失杀人受审。法院认为,为驾驶救生艇而留下几名水手是必要的,但多余的船员应先于乘客而牺牲,乘客中谁应牺牲则需要用抽签办法决定。最后法院判处被告人6个月苦役,总统也拒绝给予特赦。
笔者认为这个案例的判决存在着许多值得推敲的地方。第一,被告人的行为很明显是故意杀人,定过失杀人的罪名应该是因为量刑的需要而做的一种变通。第二,如果在迫不得已的情形下以牺牲某些人生命来救助另一些生命的行为是不被允许的,那么六个月的刑期到底有多大的威慑力?(当然负有特定义务的人应当先做出牺牲)。恐怕这种处罚的威慑远远无法超过在危急情况下求生的欲望。第三,抽签的办法是否可行?如果条件允许,这当然不失为一种好办法,每个人存活下来的概率都是一样的,而不再是原始意义上的弱肉强食的物竞天择,其避免了主观上的任意选择性。但是有多少紧急情况是可以让当事人有时间、有条件抽签的?可能抽签的结果还未确定,灾难已经发生了。我以为,这个案例最引人思考的地方还在于以牺牲他人生命为代价的避险行为是否能适用紧急避险成为免除刑事责任的理由?
在紧急避险案件中,衡量权益的大小时,财产权的价值大小是可以直接量化的,此外,人身权大于财产权,生命权大于人身权,国家利益高于私人利益,也是无可厚非的。但是,当两相冲突的利益都是生命权时,则存在着不同的见解。德国现行刑法典规定:“为使自己和他人的生命、身体、自由、名誉、财产或其他法益免受正在发生的危险,不得已而采取的紧急避险行为不违法。但要考虑所要造成危害的法益及危害程度,所要保全的法益应明显大于所要造成危害的法益,而该行为实属不得已才为之的,方可适用本条的规定。” 美国《模范刑法典》则规定:“行为人认为为避免对自己或他人的伤害或损害所必须的行为是正当的,只要:(1)行为试图避免的伤害和损害大于法律通过确定被指控的犯罪寻求保护的利益……” 日本刑法规定:“为了避免针对自己或他人的生命、身体、自由或财产的现在危难,不得已实施的行为,只要其产生的损害没有超过想避免的损害的程度就不处罚。” 对于以牺牲一个人的生命挽救另一个人的生命的行为则认为“人的生命在法律上都被看成是相同的价值的,这种场合,也可以承认是紧急避险”。我国刑法理论界也有认同此种立法精神的。
(4)卡纳安德斯之板:船沉没后两人争夺只能载一人的木版,体强者将体弱者推开致体弱者淹死。
本案例是著名的卡纳安德斯之板,就是一个有期待可能性理论的经典案例。
期待可能性理论是规范责任论的核心,它来自1897年3月23日德意志帝国法院第四刑事部关于莱伦芬格一路领先的判决。(该事件在刑法理论上通称为“癖马案”) 。
期待可能性,就其含义来说,是指根据具体情况,有可能期待行为人不实施违法行为而实施其他合法行为。 法并不强制行为人作出绝对不可能的事,只有当一个人具有期待可能性时,才有可能对行为人作出谴责。如果不具有这期待可能性,那么就不存在谴责可能性。
这种情况进行分析,认为无非有四种可能性:一是其中一人舍己为人,二是其中一人舍人为己,三是二人互让同时死亡,四是二人互争同时死亡。第三种和第四种是最差的结果,第一种情况是建立在高尚道德基础之上的,如果将第二种情况视为犯罪,就是对人以第一种情况相要求,如此,法律是以崇高的人性为基础而不是以软弱的人性为基础。但是,刑法既不强迫人们做出牺牲,也不将英雄主义强加于人。因此,尽管上述第二种情况是不道德的,但在法律上不能认为是犯罪。 对于这个问题的解决,我认为“大于说”的理论是存在着缺陷的。持“大于说”的人们都是站在社会整体的角度上看,认为在两个权益相冲突而只能保全其中之一的紧急状态下,任何人都希望保全较大的权益,这对整个社会是有益的。但是按这种理论,当两个人的生命都处于危难之中,只能牺牲一人保全另一人的生命时,要想不触犯法律,便只能是共同等待死亡。“大于说”的原意是要在总体上尽可能的为社会挽回损失,却造成了更大的损失。在两人同时面临危险之时,牺牲一个人的生命来挽救另一人的生命是应该被允许的,因为这样毕竟避免了两人同时死亡这种更大的损失。当然,在现代提倡文明和理性的社会中,没有人愿意看到人与人之间的互相残杀,只要有条件有时间采用抽签等其他类似的合理方式,就不能采取弱肉强食这种带有主观任意性的野蛮方式,但是如果情况确实紧急,根本没有这种条件,法律也不能过分苛责当事人。毕竟在紧急情况下的违法行为,并不是由于行为人具有反社会的主观恶性,因此,体强者的行为并不构成犯罪,也不需要承担责任。
体强者和体弱者二者都受到生命威胁的状况下, 体强者是自救不得以而为之.生命是平等的,不能说谁的生命更重于谁. 体强者是将体弱者推开,不能因此而让体强者承担法律责任.最多在道德上加以谴责.相对的,即使体弱者推开了体强者,也是一样的.因为我们国家刑法还没有做如此之规定,应该有法官结合相关的法理综合全面的考虑,做出更正确的判决。
综上所述,在紧急避险的情况下是采用“大于说”还是“等同说”,根据刑法“罪刑法定”这一基本原则,但是对紧急避险的限度条件,刑法没有明确规定,而只有“超过必要限度”这一抽象规定,通常情况下两个权益不难比较,例如,生命权高于健康权,健康权高于人身自由权,人身自由权高于自由权。但是,当保护权益和侵犯权益均是生命权呢?即为保全自己生命而牺牲他人的行为又如何定性呢?我们国家的刑法并未对此作出具体的规定。在紧急避险下同是生命是否存在质与量之分?笔者认为,在紧急避险下为了保全自己的生命来牺牲他人的生命时,应有质的存在。例如:在紧急避险情况下一位国家培养多年的人才为了保全自己的生命而牺牲一位平常人的生命,根据“等同说”理论应承认生命具有质的存在。另外,在紧急避险情况下,为了保全大多数人的生命而牺牲少数人的生命的行为,笔者认为根据“大于说”理论在此情况下亦应承认生命是具有量的存在。在特殊的环境中当有法律的情况下依照法律的进行调解;反之,依照自然法。
笔者建议立法者应对此作出相对明确的界定,否则在司法实践中只能由法官根据相关法理精神来自由裁量。法律并没有要求人们在紧急关头作出道德高尚的行为——牺牲,挽救他人的生命,法律是以一般人的人性思想在一般的情况下作为规范的对象,而不是要求人们实施所谓的英雄主义,更何况这并不是人们的义务,我们可以对行为人的行为进行谴责。根据“紧急时无法律”这句古老的刑法格言不应该追究行为人的刑事责任,但应从民事赔偿方面给予牺牲者家属相应的民事赔偿。

[*]吴思博(1982-),安徽合肥人,中国科技大学理学士,现中央司法警官学院法律系学生。

参考书目:
1. 高铭暄、马克昌主编:《刑法学》,北京大学出版社、高等教育出版社2007年版;
2. [日]木村龟二主编,《刑法学词典》,上海翻译出版公司,1993年版;
3. 赵秉志主编:《外国刑法原理》,中国人民大学出版社,2000年版;
4. 张明揩著:《刑法学》,法律出版社,1997年版。

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浙江省自然保护区管理办法

浙江省人民政府


浙江省自然保护区管理办法

省政府令第215号


  《浙江省自然保护区管理办法》已经省人民政府第58次常务会议审议通过,现予公布,自2006年6月1日起施行。
  

  
  省长

  二○○六年四月二十日

  

  

  浙江省自然保护区管理办法

  第一条为规范自然保护区建设和管理,保护自然环境、自然资源和生物多样性,维护自然生态平衡,根据有关法律、法规,结合本省实际,制定本办法。
  第二条本办法所称自然保护区,是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域,依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。
  第三条本省行政区域内自然保护区的规划制定和建设、管理活动,应当遵守本办法。法律、法规另有规定的,从其规定。
  第四条自然保护区的规划、建设和管理,应当坚持严格保护、科学管理、合理利用的原则;应当与当地经济社会发展相协调,妥善处理与居民生产生活的关系。
  第五条县级以上人民政府应当加强对自然保护区工作的领导,协调解决有关重大问题,并将自然保护区的保护和建设纳入国民经济和社会发展规划、计划。
  县级以上人民政府或者有关行政主管部门对在自然保护区建设、管理以及有关科学研究中作出显著成绩的单位和个人,应当给予表彰和奖励。
  第六条自然保护区实行综合管理和分部门管理相结合的管理体制。
  县级以上人民政府环境保护行政主管部门负责本行政区域内自然保护区的综合管理,对自然保护区的保护和管理工作依法进行指导、协调和监督检查。
  县级以上人民政府林业、农业、海洋与渔业、国土资源、水利等有关行政主管部门,在各自职责范围内,对主管的自然保护区依法进行管理和指导、协调、监督检查。
  乡镇人民政府应当协助做好自然保护区的保护和管理工作。
  第七条自然保护区所在地县级以上人民政府或者有关自然保护区行政主管部门应当在自然保护区设立专门管理机构,根据保护和管理工作的需要,配备专业技术和管理人员,具体负责自然保护区的日常保护和管理工作。
  自然保护区所在地的公安机关,可以根据需要在自然保护区设置公安派出机构,维护自然保护区内的治安秩序。
  第八条省环境保护行政主管部门会同省有关自然保护区行政主管部门根据全省自然环境和自然资源状况,以及自然保护区建设和发展的需要,组织编制全省自然保护区发展规划,经省发展改革部门综合平衡,报省人民政府批准后实施。自然保护区发展规划应当与土地利用总体规划、海洋功能区划、江河湖泊利用规划、城市总体规划、村镇规划等规划相衔接。
  自然保护区管理机构或者有关自然保护区行政主管部门应当根据全省自然保护区发展规划,结合当地实际,编制自然保护区保护和建设规划,经自然保护区所在地县级以上人民政府审核同意,报建立自然保护区的批准机关批准。
  第九条自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区。地方级自然保护区分为省级自然保护区、市级自然保护区和县级自然保护区。
  市、县级自然保护区的有关专项经费和管理经费,由自然保护区所在地市、县级财政统一安排。省级以上自然保护区的有关专项经费和管理经费,由省财政和当地财政按省有关规定予以安排。
  县级以上人民政府应当加大对自然保护区建设和管理的资金投入。鼓励公民、法人以及其他组织为自然保护区建设和管理捐赠财物。
  第十条自然保护区的等级根据自然保护区的自然环境和保护对象的典型性、自然性、稀有性、脆弱性、多样性、面积适宜性及科学研究价值、对国内外经济社会发展影响程度等综合评价确定。
  国家级自然保护区的评审标准按照国家规定执行。地方级自然保护区的评审标准,由省环境保护行政主管部门会同省有关自然保护区行政主管部门根据国家有关规定制定,报省人民政府备案。
  第十一条省人民政府设立省自然保护区评审委员会,其成员由有关专家及省环境保护、林业、农业、海洋与渔业、国土资源、水利、发展改革、财政、机构编制等有关部门人员组成,日常工作由省环境保护行政主管部门承担。省自然保护区评审委员会可以根据实际需要,设立各种不同类型的专业评审委员会。
  省自然保护区评审委员会负责本省行政区域内国家级自然保护区的申报评价;负责省级自然保护区的建立以及保护区范围、功能区调整等评审工作,并提出评审意见。
  省自然保护区评审委员会应当建立评审专家库。
  第十二条建立自然保护区应当符合国家规定的条件和省自然保护区发展规划,并按照下列程序报批:
  (一)建立国家级自然保护区,应当按照国家有关规定申报;
  (二)建立省级自然保护区,由所在地的市、县(市)人民政府或者省有关自然保护区行政主管部门向省人民政府申报,经省自然保护区评审委员会评审后,由省环境保护行政主管部门协调并提出审批建议,报省人民政府审批。
  省人民政府对有必要建立省级自然保护区的区域,可以指定当地人民政府或者省有关自然保护区行政主管部门组织申报。
  市、县级人民政府对有必要采取保护措施的自然区域,可以参照本办法规定组织评审,划定范围,设立保护标志,实施保护和管理。
  第十三条建立自然保护区,应当在批准文件中明确自然保护区的名称、范围和界线。
  已经批准建立的自然保护区,需要晋升保护区等级的,应当按照建立相应等级自然保护区的报批程序报经批准。
  第十四条自然保护区的功能区划定,按照国家有关规定执行,并在建立自然保护区的批准文件中予以明确。
  省级自然保护区中的地质遗迹保护地、具有重大经济价值且对其利用不会影响种质资源保护的动植物物种天然集中分布地,省人民政府可以根据实际需要,划定范围,并按照实验区的保护、管理措施,实施保护和合理利用。
  第十五条自然保护区经批准后,所在地县级以上人民政府应当将批准文件确定的自然保护区范围和界线予以公告,并公布相应的管理制度。
  自然保护区管理机构应当根据自然保护区的范围和界线设置自然保护区区界标志,并将区界标志分布图及相关资料报自然保护区行政主管部门和环境保护行政主管部门备案。区界标志设定后不得擅自移动或者改变。
  第十六条自然保护区内的土地及其他资源的权属,依照有关法律、法规规定确定。因建立自然保护区给单位和个人造成经济损失的,依法予以补偿。
  第十七条国家级自然保护区范围和功能区的调整、名称更改等事项,按国家有关规定执行。
  省级自然保护区因保护和管理需要或者省以上重大工程建设需要,确需调整保护区范围的,应当按照建立该自然保护区的审批程序报经批准;确需调整功能区的,所在地市、县(市)人民政府应当向省有关自然保护区行政主管部门申报,由省自然保护区行政主管部门提交省自然保护区评审委员会评审通过后予以批准,并报省环境保护行政主管部门备案。
  省级自然保护区需要更改名称的,所在地市、县(市)人民政府应当向省有关自然保护区行政主管部门申报,由省有关自然保护区行政主管部门协调并提出审批建议,报省人民政府审批。
  第十八条自然保护区内的土地、保护对象以及科研、管护等设施,严禁任何单位和个人侵占、破坏。
  自然保护区管理机构或者自然保护区所在地人民政府,不得借建设自然保护区之名乱占乱用山林、土地及其他资源;不得从事破坏性的开发、利用活动。
  第十九条自然保护区的核心区和缓冲区内不得建设任何生产、经营设施。
  任何单位和个人不得擅自进入自然保护区的核心区和缓冲区;因科学研究观测、调查、教学实习等活动需要进入的,应当依法报经批准,并按批准的活动方案进行。
  自然保护区核心区内原有居民确需迁出的,由所在地县级以上人民政府负责迁移,并予以妥善安置。
  第二十条自然保护区的实验区内不得建设污染环境、破坏自然资源或者自然景观的生产设施;建设其他项目,必须符合自然保护区保护和建设规划,并依法办理审批手续。已建成的设施,污染物超过国家和地方排放标准或者危及保护对象的,应当限期治理;无法治理或者限期治理后仍未达标的,应当停止生产经营活动,限期迁移。
  自然保护区管理机构可以根据自然保护区保护和建设规划的要求,在实验区依法组织开展参观、科学研究、旅游以及促进资源增殖、生态环境向良性循环转化的种植、养殖等合理利用资源、环境的活动;组织开展旅游经营活动的,应当编制旅游实施方案,报经省自然保护区行政主管部门批准后方可实施;其收入必须全部用于自然保护区的保护和管理。
  自然保护区外围保护地带的建设项目和生产、经营活动,不得影响自然保护区的自然资源和生态环境。
  第二十一条自然保护区管理机构应当按照国家有关自然保护区管理的技术规范和标准,建立健全相应的保护和管理制度,依法履行保护和管理职责。
  在自然保护区内从事活动的单位和个人,必须遵守自然保护区的各项保护和管理制度,服从自然保护区管理机构的统一管理。
  第二十二条自然保护区管理机构应当根据相关突发事件应急预案,结合实际情况,制定自然保护区突发事件应急方案。应急方案应当报送所在地县级以上人民政府和有关自然保护区行政主管部门备案。
  自然保护区发生突发事件时,自然保护区管理机构应当立即启动应急方案,采取有效措施,控制事态发展,最大限度地减少突发事件对人员、资源、生态的危害;同时报告所在地县级以上人民政府和有关自然保护区行政主管部门。接到报告的人民政府和有关行政主管部门应当立即采取相应的应急措施。
  第二十三条自然保护区管理机构应当加强对自然保护区保护和管理情况的研究、分类和汇总,并在当年12月底前将汇总材料报送省有关自然保护区行政主管部门和省环境保护行政主管部门,同时报送所在地有关自然保护区行政主管部门和环境保护行政主管部门。省环境保护行政主管部门应当将汇总结果在年度环境公报上公布。
  第二十四条省人民政府对自然保护区的管理水平、保护能力、保护对象的状况等实行评估制度。具体评估制度由省环境保护行政主管部门会同省有关自然保护区行政主管部门制订,报省人民政府批准后实施。
  第二十五条申报建立自然保护区的人民政府或者有关行政主管部门不按批准文件建设或者建立后不按规定实施保护和管理,造成资源严重破坏、已失去自然保护区保护价值的,由省环境保护行政主管部门会同省有关自然保护区行政主管部门查实后,追究责任并报请原批准机关撤销该自然保护区。
  第二十六条违反本办法规定的行为,应当给予行政处罚的,由有关行政主管部门或者自然保护区管理机构依照有关法律、法规的规定实施。
  第二十七条违反本办法规定,有下列情形之一的,由有权机关依法对直接主管的责任人员和其他直接责任人员给予行政或者纪律处分:
  (一)不按批准文件建设自然保护区,或者借建立自然保护区之名乱占乱用山林、土地及其他资源,或者从事破坏性开发、利用活动的;
  (二)在自然保护区的建设和管理中,滥用职权、玩忽职守,造成生态环境、自然资源破坏或者造成科研、管护等设施严重损坏的;
  (三)自然保护区的各项管理制度、保护措施不健全、不落实,造成严重后果的;
  (四)其他依法应当给予行政或者纪律处分的情形。
  第二十八条违反本办法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第二十九条本办法自2006年6月1日起施行。
  


国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见

国务院办公厅


国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见


国办发〔2013〕96号



各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
  党的十八大强调,要加强和创新社会管理,改进政府提供公共服务方式。新一届国务院对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署,明确要求在公共服务领域更多利用社会力量,加大政府购买服务力度。经国务院同意,现就政府向社会力量购买服务提出以下指导意见。
  一、充分认识政府向社会力量购买服务的重要性
  改革开放以来,我国公共服务体系和制度建设不断推进,公共服务提供主体和提供方式逐步多样化,初步形成了政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式。同时,与人民群众日益增长的公共服务需求相比,不少领域的公共服务存在质量效率不高、规模不足和发展不平衡等突出问题,迫切需要政府进一步强化公共服务职能,创新公共服务供给模式,有效动员社会力量,构建多层次、多方式的公共服务供给体系,提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。政府向社会力量购买服务,就是通过发挥市场机制作用,把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量承担,并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。近年来,一些地方立足实际,积极开展向社会力量购买服务的探索,取得了良好效果,在政策指导、经费保障、工作机制等方面积累了不少好的做法和经验。
  实践证明,推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径,对于深化社会领域改革,推动政府职能转变,整合利用社会资源,增强公众参与意识,激发经济社会活力,增加公共服务供给,提高公共服务水平和效率,都具有重要意义。地方各级人民政府要结合当地经济社会发展状况和人民群众的实际需求,因地制宜、积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务工作,不断创新和完善公共服务供给模式,加快建设服务型政府。
  二、正确把握政府向社会力量购买服务的总体方向
  (一)指导思想。
  以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻落实党的十八大精神,牢牢把握加快转变政府职能、推进政事分开和政社分开、在改善民生和创新管理中加强社会建设的要求,进一步放开公共服务市场准入,改革创新公共服务提供机制和方式,推动中国特色公共服务体系建设和发展,努力为广大人民群众提供优质高效的公共服务。
  (二)基本原则。
  ——积极稳妥,有序实施。立足社会主义初级阶段基本国情,从各地实际出发,准确把握社会公共服务需求,充分发挥政府主导作用,有序引导社会力量参与服务供给,形成改善公共服务的合力。
  ——科学安排,注重实效。坚持精打细算,明确权利义务,切实提高财政资金使用效率,把有限的资金用在刀刃上,用到人民群众最需要的地方,确保取得实实在在的成效。
  ——公开择优,以事定费。按照公开、公平、公正原则,坚持费随事转,通过竞争择优的方式选择承接政府购买服务的社会力量,确保具备条件的社会力量平等参与竞争。加强监督检查和科学评估,建立优胜劣汰的动态调整机制。
  ——改革创新,完善机制。坚持与事业单位改革相衔接,推进政事分开、政社分开,放开市场准入,释放改革红利,凡社会能办好的,尽可能交给社会力量承担,有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题。及时总结改革实践经验,借鉴国外有益成果,积极推动政府向社会力量购买服务的健康发展,加快形成公共服务提供新机制。
  (三)目标任务。
  “十二五”时期,政府向社会力量购买服务工作在各地逐步推开,统一有效的购买服务平台和机制初步形成,相关制度法规建设取得明显进展。到2020年,在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度,形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系,公共服务水平和质量显著提高。
  三、规范有序开展政府向社会力量购买服务工作
  (一)购买主体。
  政府向社会力量购买服务的主体是各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位。纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织,也可根据实际需要,通过购买服务方式提供公共服务。
  (二)承接主体。
  承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织,以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。承接政府购买服务的主体应具有独立承担民事责任的能力,具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术的能力,具有健全的内部治理结构、财务会计和资产管理制度,具有良好的社会和商业信誉,具有依法缴纳税收和社会保险的良好记录,并符合登记管理部门依法认定的其他条件。承接主体的具体条件由购买主体会同财政部门根据购买服务项目的性质和质量要求确定。
  (三)购买内容。
  政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务,突出公共性和公益性。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域,要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。非基本公共服务领域,要更多更好地发挥社会力量的作用,凡适合社会力量承担的,都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务,以及不属于政府职责范围的服务项目,政府不得向社会力量购买。各地区、各有关部门要按照有利于转变政府职能,有利于降低服务成本,有利于提升服务质量水平和资金效益的原则,在充分听取社会各界意见基础上,研究制定政府向社会力量购买服务的指导性目录,明确政府购买的服务种类、性质和内容,并在总结试点经验基础上,及时进行动态调整。
  (四)购买机制。
  各地要按照公开、公平、公正原则,建立健全政府向社会力量购买服务机制,及时、充分向社会公布购买的服务项目、内容以及对承接主体的要求和绩效评价标准等信息,建立健全项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价的规范化流程。购买工作应按照政府采购法的有关规定,采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体,严禁转包行为。购买主体要按照合同管理要求,与承接主体签订合同,明确所购买服务的范围、标的、数量、质量要求,以及服务期限、资金支付方式、权利义务和违约责任等,按照合同要求支付资金,并加强对服务提供全过程的跟踪监管和对服务成果的检查验收。承接主体要严格履行合同义务,按时完成服务项目任务,保证服务数量、质量和效果。
  (五)资金管理。
  政府向社会力量购买服务所需资金在既有财政预算安排中统筹考虑。随着政府提供公共服务的发展所需增加的资金,应按照预算管理要求列入财政预算。要严格资金管理,确保公开、透明、规范、有效。
  (六)绩效管理。
  加强政府向社会力量购买服务的绩效管理,严格绩效评价机制。建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制,对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。评价结果向社会公布,并作为以后年度编制政府向社会力量购买服务预算和选择政府购买服务承接主体的重要参考依据。
  四、扎实推进政府向社会力量购买服务工作
  (一)加强组织领导。
  推进政府向社会力量购买服务,事关人民群众切身利益,是保障和改善民生的一项重要工作。地方各级人民政府要把这项工作列入重要议事日程,加强统筹协调,立足当地实际认真制定并逐步完善政府向社会力量购买服务的政策措施和实施办法,并抄送上一级政府财政部门。财政部要会同有关部门加强对各地开展政府向社会力量购买服务工作的指导和监督,总结推广成功经验,积极推动相关制度法规建设。
  (二)健全工作机制。
  政府向社会力量购买服务,要按照政府主导、部门负责、社会参与、共同监督的要求,确保工作规范有序开展。地方各级人民政府可根据本地区实际情况,建立“政府统一领导,财政部门牵头,民政、工商管理以及行业主管部门协同,职能部门履职,监督部门保障”的工作机制,拟定购买服务目录,确定购买服务计划,指导监督购买服务工作。相关职能部门要加强协调沟通,做到各负其责、齐抓共管。
  (三)严格监督管理。
  各地区、各部门要严格遵守相关财政财务管理规定,确保政府向社会力量购买服务资金规范管理和使用,不得截留、挪用和滞留资金。购买主体应建立健全内部监督管理制度,按规定公开购买服务相关信息,自觉接受社会监督。承接主体应当健全财务报告制度,并由具有合法资质的注册会计师对财务报告进行审计。财政部门要加强对政府向社会力量购买服务实施工作的组织指导,严格资金监管,监察、审计等部门要加强监督,民政、工商管理以及行业主管部门要按照职能分工将承接政府购买服务行为纳入年检、评估、执法等监管体系。
  (四)做好宣传引导。
  地方各级人民政府和国务院有关部门要广泛宣传政府向社会力量购买服务工作的目的、意义、目标任务和相关要求,做好政策解读,加强舆论引导,主动回应群众关切,充分调动社会参与的积极性。




                         国务院办公厅
                         2013年9月26日